Autotrasporto: organi competenti per l'accertamento delle violazioni delle norme del codice della strada

di Raffaele Vairo - In tema di violazioni delle disposizioni sui cronotachigrafi di cui ai regolamenti comunitari n. 3820 e 3821 del 1985, a seguito dell'entrata in vigore del nuovo codice della strada, la competenza ad eseguire i controlli è stata ripartita, ai sensi dell'art. 2 d.m. 12 luglio 1995, tra il Ministero dell'interno e il Ministero del lavoro, provvedendo, ai "controlli su strada", la Polizia stradale e, ai "controlli nei locali delle imprese", l'Ispettorato del lavoro (Cass., sez.lav., 17.01.2011, n. 900; Cass., sez. lav, 17.01.2011, n. 908). Il d.m. 12 luglio 1995, art. 6, recante norme di attuazione della normativa Cee (direttiva del Consiglio n. 88/599/Cee; regolamento Cee n. 3820/85 e n. 3821/85) e l. n. 727 del 1978, art. 7, comma 2, riguardanti il settore trasporto su strada con particolare riferimento alla disciplina dell'apparecchiatura di controllo (cd. cronotachigrafo), ha ripartito tra il Ministero dell'interno e il Ministero del lavoro le competenze concernenti l'applicazione della normativa comunitaria anzidetta, stabilendo che i controlli su strada e i controlli nei locali delle imprese sono coordinati rispettivamente dal Ministero dell'interno, e quindi dalla Polizia stradale, e dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale.

Tanto considerato, la Cassazione, con le sentenze - gemelle - n. 900 e n. 908 del 2011 ha escluso la competenza funzionale degli ispettori del lavoro a irrogare, nell'ambito delle visite ispettive presso i locali dell'impresa, le sanzioni previste dal codice della strada, in quanto il fondamento dei controlli degli ispettori del
lavoro va rinvenuto nella tutela della salute del lavoratore, mentre quello dei controlli della polizia stradale nella tutela della pubblica sicurezza.

Nuovo orientamento della Cassazione

Se con le sopra indicate sentenze n. 900 e n. 908 del 2011 la Cassazione ha escluso la competenza funzionale degli ispettori del lavoro ad irrogare le sanzioni previste dal codice della strada, con la sentenza n. 20594 del 12 ottobre 2016 (qui sotto allegata) ha statuito: "I soggetti preposti a tale verifica sono sia quelli normalmente

indicati dal cds in ordine alla sicurezza della circolazione sia quelli funzionalmente titolari del controllo delle condizioni di lavoro con la conseguenza che l'accertatore è legittimato alle relative contestazioni".
Da tale impostazione si potrebbe dedurre che gli organi di polizia stradale sarebbero legittimati a irrogare le sanzioni previste per le violazioni in materia di lavoro.

La sesta sezione della Cassazione, a sostegno della propria decisione, osserva che, come "i componenti della LIPU, se nominati guardie particolari ex art. 133 TULPS (Cass. 16.12.1997, n. 157), gli ispettori delle Poste (Cass. 19.5.1990) e gli ispettori dell'Enel (Cass. 12.2.1985) sono considerati agenti di PS ed autorizzati ai relativi controlli", così gli ispettori del lavoro, per analogia, possono irrogare sanzioni per le violazioni al codice della strada.

Ora, a prescindere dalla considerazione che le norme del codice della strada sono norme speciali e, quindi, non ammettono l'interpretazione per analogia (art. 14 delle disposizioni della legge in generale), la sesta sezione della Cassazione ignora quelle che sono le regole del procedimento sanzionatorio. A questo punto è bene ricordare, per chiarezza, che solo i verbali redatti dagli organi di polizia stradale (art. 12 cds) sono idonei ad assumere valore ed efficacia di titolo esecutivo, per cui possono essere opposti o davanti al Prefetto o davanti al Giudice di Pace, mentre gli accertamenti eseguiti da organi diversi, quali gli ispettori del lavoro, trattandosi di attività a carattere procedimentale, sono inidonei a produrre un effetto sulla situazione soggettiva del presunto
contravventore, venendo questa incisa soltanto a seguito e per effetto dell'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall'ordinanza ingiunzione da
emanarsi dal Prefetto.
Ma andiamo per ordine.

Procedimento sanzionatorio

Vero è che gli organi periferici del Ministero del lavoro possono eseguire i controlli di cui sopra nei locali delle imprese di trasporto, ma non è condivisibile la tesi che essi possono emettere le ordinanze sanzionatorie per le violazioni delle norme contenute negli artt. 174 e 179 del codice della strada.

L'art. 174 del codice della strada fa riferimento al Regolamento CEE 3820/85 e 3821/85 in vigore fin dal 29
settembre 1986; tale Regolamento si applica ai veicoli di massa complessiva superiore a 3,5 tonnellate e con velocità superiore a 30 Km orari.

L'art. 179 del codice della strada prevede una serie di violazioni che possono essere commesse nell'uso del cronotachigrafo e dischi. Le principali violazioni che vengono sanzionate riguardano: a) veicolo circolante senza cronotachigrafo; b) veicolo che circola con cronotachigrafo non rispondente alle caratteristiche previste; c)
veicolo che circola con cronotachigrafo non funzionante; d) mancato inserimento nel cronotachigrafo del disco.

I cronotachigrafi necessari per calcolare il rispetto dei tempi di guida e riposo indicano e registrano la velocità, le distanze e i tempi di lavoro. L'utilizzo dei cronotachigrafi si basa sulle disposizioni del Regolamento CE n. 561/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 marzo 2006, il quale ha abrogato il vecchio
Regolamento CEE n. 3820/85 del 20 dicembre 1985.

I controlli sui conducenti, le imprese e i veicoli di tutte le categorie di trasporto sono disciplinati dal d.lgs. 4 agosto 2008 n. 144; i controlli da effettuarsi sono descritti dall'allegato I al decreto stesso.

L'art. 11 del CdS definisce i servizi di polizia stradale che possono essere svolti unicamente dagli organi indicati nel successivo art. 12 e cioè:

a) in via principale dalla Polizia Stradale;

b) dalla Polizia di Stato,

c) dall'Arma dei carabinieri;

d) dal Corpo della guardia di finanza;

d-bis) dai Corpi di polizia provinciale, nell'ambito del territorio di competenza;

e) dai Corpi e ai servizi di polizia municipale, nell'ambito del territorio di competenza;

f) dai funzionari del Ministero dell'Interno addetti al servizio di polizia stradale;

f-bis) dal Corpo di polizia penitenziaria e al Corpo forestale dello Stato, in relazione ai compiti di istituto;

g) dai rimanenti agenti e ufficiali di polizia giudiziaria indicati nell'art. 57, commi 1 e 2, c.p.p.

L'art. 12, poi, attribuisce compiti di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale al personale di altri uffici, a condizione che dimostrino di aver superato un esame di qualificazione secondo quanto stabilito dal regolamento di esecuzione. Non è, invece, riconosciuto alcun potere di accertamento in materia di violazioni delle norme sulla circolazione stradale agli Ispettori del Lavoro.

Come si vede le fonti che regolano la materia sono estremamente complesse e si distinguono in comunitarie, italiane, prassi amministrativa e, da ultimo, anche la giurisprudenza.

L'interprete del complesso normativo deve fare riferimento al sistema giuridico, secondo il quale le competenze sono ripartite tra i vari organi pubblici in ragione della materia e del territorio.

La disciplina generale del sistema sanzionatorio che qui interessa persegue due finalità: la prima concerne la sicurezza della circolazione dei trasporti su strada, la seconda la tutela della salute dei lavoratori addetti. Entrambe le finalità risultano con chiarezza dalla complessa normativa sopra citata, soprattutto nel preambolo della Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sulle norme minime per l'applicazione dei Regolamenti CEE n. 3820/85 e n. 3821/85 laddove si legge della necessità di organizzare l'orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto al fine di eliminare i rischi derivanti dallo stato
di fatica dei conducenti.

Vi è, quindi, un duplice piano di tutela a seconda che si consideri la violazione delle norme relative alla circolazione stradale o delle norme che tutelano il lavoratore sia sotto l'aspetto della sua salute sia sotto l'aspetto delle sue condizioni di lavoro.

Le sanzioni corrispondenti alle violazioni accertate sono, di conseguenza, di due categorie:

• sanzioni irrogabili direttamente dalla polizia stradale;

• sanzioni irrogabili dalla Direzione Provinciale del Lavoro (DPL).

Dall'esame delle norme citate si evince che la Polizia Stradale deve comunicare le violazioni accertate su strada alla DPL territoriale perché provveda, nell'ambito delle sue attribuzioni, ad accertare e sanzionare le seguenti violazioni: mancata esibizione dei dischi, superamento del periodo massimo di guida giornaliero-settimanale,
omissione delle pause, cronotachigrafo mancante, non omologato, non funzionante o alterato, omesso inserimento del foglio, messa in circolazione di un veicolo sprovvisto di cronotachigrafo o non omologato, mancata annotazione manuale delle attività di guida e di riposo con veicolo avente cronotachigrafo non funzionante, omissioni o irregolarità sui fogli di registrazione.

L'art. 7, comma 1, della legge n. 727/1978 affida agli organi di polizia stradale il compito di vigilare sul rispetto delle norme sulla circolazione e stabilisce che i fogli di registrazione sono soggetti al controllo dell'Ispettorato del Lavoro per i provvedimenti di istituto.

L'art. 12, commi 4 e 5, D.M. 22 maggio 1998 n. 212 conferma la distinzione delle competenze tra gli organi di polizia stradale, l'Ispettorato del Lavoro e l'Albo Provinciale in cui l'impresa è iscritta.
Gli Ispettori del Lavoro, dunque, nell'adozione dei provvedimenti sanzionatori in materia di circolazione stradale,
esorbitano dalle funzioni e dalle attribuzioni conferite loro dalle leggi e dai regolamenti.

Secondo i principi di diritto pubblico, l'atto amministrativo emesso da organi non competenti, è viziato da nullità insanabile per eccesso di potere.

Va, tuttavia, sottolineato che gli Ispettori del Lavoro i quali, nell'attività di accertamento delle violazioni di loro competenza, rilevassero violazioni di norme che esulano dalle attribuzioni di istituto hanno l'obbligo, in quanto pubblici ufficiali, di denunciarle alle Autorità competenti.

Secondo l'art. 17, comma 2, L. n. 689 del 1981, per quanto riguarda il codice della strada, il funzionario che ha accertato la violazione deve presentare rapporto al Prefetto. Principio confermato dalla Cassazione (Cass. civ., sez. I, n. 7081/1997), per la quale l'irrogazione di sanzioni amministrative in caso di violazione dell'art. 179 del CdS (per immissione in circolazione di veicoli
con cronotachigrafo manomesso) rientra tra le competenze spettanti, in via esclusiva, al Prefetto.

Ne segue che il rapporto va presentato, invece, alla Direzione Provinciale del Lavoro, cui spetta il potere di emettere le ordinanze ingiunzioni, tutte le volte che si accertassero violazioni in materia
di diritto del lavoro.

Considerazioni finali

La sentenza n. 20594/2016 della sesta sezione della Cassazione civile, per la scarna e quasi inesistente motivazione, non ci aiuta a comprendere i motivi per i quali è riconosciuta la legittimazione della Direzione Provinciale del Lavoro (DPL) ad emanare provvedimenti sanzionatori a carico degli autotrasportatori. Pertanto è necessario ricorrere ad altre fonti, la prima delle quali, ad avviso di chi scrive, è la nota dell'Ufficio Studi dell'ASAPS (Associazione Sostenitori Amici della Polizia Stradale) secondo cui dalla lettura dell'art. 12 del
CdS "risulta di palese evidenza come la Direzione Provinciale del Lavoro NON sia tra gli organi competenti all'accertamento delle violazioni attinenti norme del Codice della Strada ed all'applicazione delle relative
sanzioni".
Al riguardo l'indicata nota dell'ASAPS ricorda che dello stesso avviso è il Ministero dell'Interno che si è pronunciato con la circolare esplicativa n. M/2413-13 del 25.05.2001 avente ad oggetto "Regolamenti CEE 3820/85 e 3821/85. Competenza dell'Ispettorato del lavoro".
In linea con la indicata circolare esplicativa l'ASAPS conclude: "all'ispettorato del lavoro non spetta l'espletamento dei servizi di polizia stradale".
Peraltro, l'art. 12 del CdS, nell'annoverare i rimanenti ufficiali e agenti di polizia giudiziaria indicati nell'art. 57, commi 1 e 2, c.p.p., esclude esplicitamente gli ispettori del lavoro che, invece, sono ricompresi tra gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria di cui al comma 3 dell'art. 57 c.p.p.

A supporto della propria tesi l'ASAPS cita Cassazione civile, sez. lav., 17 gennaio 2011, n. 908 che "ha
escluso la competenza funzionale degli ispettori del lavoro ad accertare, nelle visite ispettive presso i locali dell'impresa, violazioni circa la regolare tenuta, da parte degli autotrasportatori che prestano la propria opera in favore dell'impresa, dei fogli di registrazione, cd. Cronotachigrafi".

Lo stesso orientamento è stato espresso in "Accertamento delle violazioni al codice della strada nel settore dei trasporti"  (articolo pubblicato in questa rivista il 9 marzo 2014) e nel libro "Le principali contravvenzioni stradali - Accertamento e opposizione - 2016, Giappichelli (autori F. e R. Vairo).

Ora, al fine del superamento del contrasto giurisprudenziale, non resta che sperare che la questione sia rimessa
alle sezioni unite.

raffaelevairo@libero.it

Cassazione, sentenza n. 20594/2016