Giusto processo nei procedimenti innanzi la Corte Costituzionale

Dott. Angelo Lucarella - angelolucarella@gmail.com

I principi di GiustoProcesso sono basati su consolidate norme costituzionali che oramaisi identificano nel contraddittorio e tutti gli altri principi acorollario e ad esso complementari, quali: parità delle parti,terzietà ed imparzialità del giudice, ragionevoledurata, motivazione della decisione, ecc.

Il contraddittorio,infatti, esprime la garanzia di Giustizia secondo la quale nessunopuò subire gli effetti di una sentenza, senza aver avuto lapossibilità di essere parte del processo da cui la stessaproviene ovvero senza l'effettiva partecipazione alla formazione delprovvedimento giurisdizionale1.

Ciò favoriscel'identificazione di un contraddittorio in senso costituzionalmenterilevante, “applicabile nel processo costituzionale”,che possa dirsi comune a diversi modelli grazie alla convergenza deirequisiti minimi.

Le parti hanno,nell'ambito dell'effettivo contraddittorio, un implicitoriconoscimento del diritto di fruire, in ogni caso, di un idoneospartium deliberandi, per poter approntare le mosse difensive piùopportune senza restrizioni temporali irragionevoli.

Il comportamentodefensionale vede nell'estensione dell'atto la sua prima impronta, ilquale però non può mai essere subordinato al rispettodei termini legali o giudicali incongrui, tali da compromettereseriamente l'effettività della partecipazione2.

Una delle componentiessenziali del contraddittorio in sede costituzionale è(sostanzialmente) quella probatoria, espressa dal potere processualedi rappresentare al giudice la realtà dei fatti a sostegnodelle proprie ragioni.

In via del tuttoastratta, qualsiasi norma prodotta da fonte costituzionale(sia essa contenuta nella Costituzione o in leggi costituzionali) èidonea a svolgere la funzione di parametro in un giudizio di

fronte alla Cortecostituzionale.

Più concretamente,l'estensione del parametro va a seconda del tipo di giudizio, nonchédell'oggetto dello stesso.

Così, se per igiudizi in via incidentale e in via principale esso consiste nelledisposizioni della Costituzione o delle leggi costituzionali che siassumono violate, in caso di conflitti tra poteri dello Stato traStato e Regioni esso è, rispettivamente, individuato dallasfera di attribuzioni determinata tra i vari poteri da normecostituzionali e dalla sfera di competenza costituzionale.

Non può dirsi cheil diritto di difesa debba ricomprendere necessariamente entro il suonucleo insopprimibile, anche il potere di impugnazione o di gravame,cosiddetta difesa da grado in grado, con l'apporto strumentaledell'obbligo di motivazione3.

Irrinunciabile èpertanto la sola possibilità preventiva di difesa econtraddittorio, nell'ambito di ciascuna grado del procedimento, datoche l'area di protezione è riferibile al Giusto Processo4e perciò anche in quello costituzionale.

Grazie all'incidenza deivalori costituzionali, il diritto di difesa rappresenta unacomponente essenziale del diritto alla tutela giurisdizionale es'inserisce d'impeto fra i principi supremi dell'ordinamentoaspirando a collocarsi tra i “diritti inviolabili dell'uomo”5e in tale ottica il contraddittorio acquisisce strumentale dimensionedi universalità, rendendosi capace d'imporsi, quale sommoprincipio di legalità e giustizia.

Può serenamentedirsi, a tal punto, che il contraddittorio, ai fini del giustoprocesso, è elemento inderogabile di ordine pubblicoprocessuale per qualsiasi tipo di procedimento giurisdizionale:civile, penale, tributario, amministrativo, contenzioso o volontario,cognitorio od esecutivo6;perciò in primis al processo costituzionale.

Si precisa in sintesi chegli elementi garanti del Giusto Processo nei processi innanzi allaCorte Costituzionale, sostanzialmente parlando, sono l'effettivocontraddittorio tra le parti e il rispetto del diritto alla difesa.

Essi però, peressere attuati, necessitano una delineazione e identificazioneprecisa degli istituti e soggetti processuali in sede costituzionale.

Infatti, partendodall'oggetto del giudizio costituzionale, in base a unainterpretazione letterale dell'art. 23, comma 1., lettera a dellalegge n. 87 del 1953, questo va individuato nelle disposizioni dilegge. Per oggetto però va intesa anche la interconnessionesistemica delle norme e i fatti del processo a quo. Quindi,una legge o un atto avente forza di legge quando è contrarioalla Costituzione, seppur viola una fonte sovraordinata, continua aprodurre i suoi effetti fino al momento in cui non interviene unapronuncia che ne dichiara il vizio di invalidità (principiodel cosiddetto favor legis).

Poiché i vizid'invalidità, a loro volta, possono essere distinti in formalie sostanziali si parlerà, in sede costituzionale d'invaliditàformale quando l'atto venga adottato in violazione della formaprescritta (ad esempio, una legge costituzionale che sia approvatacon il procedimento legislativo ordinario, oppure una legge approvatain un testo differente da due rami del Parlamento), mentre si avràun'invalidità sostanziale quando, pur nel rispetto delle normeprocedurali, si abbia una violazione delle norme sostantive (adesempio, una legge che ponga in essere delle discriminazioni basatesul sesso, sulla razza, su convinzioni religiose, filosofiche,politiche).

Da ciò, importanzaha capire come e con quali norme vigenti attivare la procedurapartecipativa al suddetto processo.

Innanzitutto è lalegge n. 261/08 ad integrare alcune norme per i giudizidavanti alla Corte Costituzionale7che in precedenza erano rimaste inapplicate, interpretate in viagiurisprudenziale e soprattutto lasciate alla discrezionalitàdel massimo giudice.

In particolare l'art.3della legge succitata dispone che la costituzione in giudiziodavanti alla Corte ha luogo nel termine di venti giorni dallapubblicazione dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale, mediante ildeposito in cancelleria della procura speciale, con la elezione deldomicilio su Roma e delle deduzioni comprensive delle conclusioni.

Nello stesso terminepossono essere prodotti nuovi documenti relativi al giudizio dilegittimità costituzionale.

Al tal fine, passando dalcome partecipare al chi può intervenire, sempre per garantirela partecipazione in contraddittorio, almeno potenziale, delleparti è consentito l'intervento del Presidente del Consigliodei Ministri che ha luogo con il deposito delle deduzioni,comprensive delle conclusioni, sottoscritte dall'Avvocato generaledello Stato o da un sostituto.

Mentre per il Presidentedella Giunta regionale interviene il depositando, oltre allededuzioni, comprensive delle conclusioni, la procura specialerilasciata ex art.3 della norma, contenente l'elezione deldomicilio.

Altri soggettieventualmente intervenienti devono costituirsi mediante le modalitàstabilite per il Presidente della Giunta regionale, il cui attod'intervento deve essere depositato non oltre venti giorni dallapubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'atto introduttivo delgiudizio.

Al termine dei ventigiorni, importante è il ruolo del cancelliere che garantiscela possibilità di contraddittorio delle parti dandocomunicazione dell'intervento medesimo alle parti costituite mediantebiglietto consegnato al destinatario, il quale ne rilascia ricevutadi ritorno, al domicilio eletto a Roma, ovvero se richiesto dallaparte, a mezzo fax o posta elettronica (ma da qualche anno anche peccon l'emanazione del decreto Brunetta) inviati al recapito indicatodal richiedente, nel rispetto della normativa concernente i documentiinformatici e teletrasmessi. In tale ultimo caso non èrichiesta l'elezione del domicilio a Roma ai sensi dell'art. 5 comma2° della legge in questione. È altresì ammesso ildeposito di memorie illustrative nella cancelleria della Corte finoal ventesimo giorno libero prima dell'udienza o della riunione incamera di consiglio.

Nel caso dellacostituzione in giudizio del Presidente del Consiglio deiMinistri, l'Avvocatura dello Stato, svolge il suopatrocinio dinanzi alla Corte costituzionale nei giudizi dilegittimità costituzionale di leggi o atti aventi forza dilegge promossi in via incidentale in altro giudizio, impugnative invia principale di leggi o atti aventi forza di legge, conflitto diattribuzione tra poteri dello Stato, tra Stato e Regioni e giudizisulla ammissibilità dei referendum abrogativi.

La rappresentanza e ladifesa del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro, neisuddetti giudizi, sono disciplinate ai sensi dell'art. 20 della leggen. 87/1953 che inoltre prevede in l'assistenza in giudizio dicostoro spetta esclusivamente all'Avvocatura dello Stato anche se ilPresidente del Consiglio dei Ministri ha potere di intervenire sumaterie che rientrano nella competenza di altri ministeri e ciòin base alla famosa sentenza della Corte Cost. n. 1/1956.

Infatti la legge 3aprile 1979, n. 103 all'art. 9 prevede l'esclusiva competenza acostituirsi nei giudizi dinanzi alla Corte costituzionaledell'Avvocatura Generale dello Stato con sede in Roma, la cuicostituzione, tra l'altro al pari di altri casi, non richiedel'esibizione di un mandato8ma un'eventuale nomina di sostituto è possibile poichéprevista dalla legge anteriore n. 87/1953 ex art. 203.

Tutto quanto esposto ponein particolare evidenza l'importanza della difesa nei detti giudizi ein specie la rilevante responsabilità del capodell'Avvocatura.

Ma, come detto,l'Avvocatura dello Stato non è invece presente innanzi allaCorte costituzionale nei giudizi di accusa promossi nei confronti delPresidente della Repubblica, nei quali non è previstala possibilità per lo Stato di costituirsi parte civile.

Interviene invece neigiudizi di legittimità costituzionale in via incidentale chesi svolgono innanzi alla Corte costituzionale, in rappresentanza delPresidente del Consiglio dei Ministri o di Ministro da questidelegato.

L'avvocatura Generaledello Stato può intervenire in rappresentanza del Presidentedella Giunta Regionale nel giudizio di legittimitàcostituzionale in via incidentale che verta su leggi di Regioni chesi avvalgano del suo patrocinio obbligatorio o facoltativo eciò vale anche quando sia interessata al giudizio unadelle due Provincie del Trentino-Alto Adige9.

Il ruolo dell'AvvocaturaGenerale dello Stato ha maggiore responsabilità quando proponealla Corte Costituzionale la questione di legittimitàcostituzionale in via principale di una legge regionale su richiestadel Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione delConsiglio dei Ministri, la cui richiesta può esprimersi, divolta in volta, nella forma adeguata al caso concreto e quandopartecipa altresì, in rappresentanza del Presidente delConsiglio dei Ministri, ai giudizi di legittimitàcostituzionale promossi in via principale da una Regione contro unalegge o un atto avente forza di legge dello Stato o contro un leggedi un'altra Regione e sempre previa deliberazione del Consiglio deiMinistri10,partecipa, in rappresentanza del Presidente del Consiglio deiMinistri o di un Ministro a ciò delegato, ai giudizi dinanzialla Corte Costituzionale aventi per oggetto la risoluzione deiconflitti di attribuzione tra poteri dello Stato11.La stessa si costituisce in rappresentanza diretta del Ministerointeressato solo quando il conflitto riguardi le attribuzioniamministrative ad esso conferite dalla legge.

Tutti gli atti, speciequello introduttivo dei suddetti giudizi, sono diretti alla CorteCostituzionale e sono notificati al Presidente della Giunta regionaleche ne risulta parte.

Quanto alle altreparti del giudizio, qualora non compaiano personalmente, devonoessere rappresentate e difese da liberi professionisti abilitati alpatrocinio davanti alle giurisdizioni superiori.

Rappresenta ad ogni modoe in ogni caso il Governo nei giudizi di ammissibilità direferendum abrogativi dinanzi alla Corte costituzionale previstiall'art. 75 Cost. e dall'art. 2 della legge 1/1953.

Importantecontributo su questa tematica fu sviluppata al seminario di Milanodel 16 e 17 maggio del 1997, organizzato dal prestigioso “gruppodi Pisa”,i cui promotori fecero il punto sulcontraddittorio nel processo sulla legge, indicando come angoloprospettico le norme sul giusto processo.

Ilpunto importante, secondo costoro, sta nell'applicabilità deiprincipi degli artt. 24 e 111 Cost. in riferimento allo spinoso temadell'ingresso nel processo incidentale dei soggetti dalle partioriginarie del giudizio a quo.

Tant'èche la selezione delle parti chepossono partecipate al processo incidentale sulla legge per moltianni è stata caratterizzata dal principio di corrispondenzaformale fra le pari del processo a quo e parti del processocostituzionale.

Secondola Corte infatti, a norma dell'art. 23 comma 4, legge 87/1953, devonoritenersi parti del giudizio di costituzionalità delleleggi i soggetti processuali, ai quali deve essere notificatal'ordinanza di rimessione, quando non ne sia data lettura nelpubblico dibattimento12.

Allaluce di ciò, quindi, nel giudizio di legittimitàcostituzionale in via incidentale non potrebbe sconfinarsi la figuradel controinteressato che è propria del procedimentogiurisdizionale amministrativo.

Nelprocesso di legittimità costituzionale non sono ammissibilialtri interessati, oltre alle parti del processo principale, al P.M.(il cui intervento sia obbligatorio), al Presidente rispettivamentedel Consiglio dei Ministri o della Giunta Regionale (a seconda chesia in questione la legittimità di una legge o atto aventeforza di legge dello Stato o di una Regione) che intervenganovolontariamente. Ciò è inammissibile anche nell'ipotesiche assumano esistente un caso di contraddittorio necessario nelgiudizio di merito13.

Un'eccezioneal principio enunciato è rappresentata però dalla sent.n. 20/1982 in cui la CorteCostituzionale ha ammesso la costituzione i giudizio di duesoggetti diversi dalle parti originarie nel

giudizio a quo. Sitrattava, come sottolineato nella stessa motivazione della sentenza,di una fattispecie peculiare: da una parte, l'oggetto del giudizio aquo eta inidoneo a ledere in alcun modo la posizione acquisita deisoggetti terzi; dall'altra, proprio l'ordinanza di rimessionepromossa dalla Corte costituzionale davanti a se stessa, sollevandodubbi sulla legittimità costituzionale della norma sulla qualesi fondava la posizione già acquisita.

Detta decisione sembraesprimere una regola derogatoria in grado di esplicarsi ogni qualvolta l'interesse a stare in giudizio di costituzionalità deiterzi sorga dall'ordinanza di rimessione con la quale la stessa Corteaveva sollevato questione di legittimità costituzionale difronte a se medesima14.

Menodi un anno dopo la Corte riconosce un'altra ipotesi dicontraddittorio necessario con la sent.n. 314/199215nella quale il soggetto che chiedeva di intervenire era a tutti glieffetti potenziale controinteressato alla decisione in quantotitolare di un interesse immediatamente dipendente da quello checostituiva l'oggetto della controversia. Lo stesso soggetto,tuttavia, non era stato messo in grado di esercitate i propri dirittidi difesa poiché non gli era stato notificato l'attointroduttivo.

Aben vedere, in questa decisione la Corte costituzionale esprime unaterza regola che giustifica l'ampliamento del contraddittorioogni qual volta il portatore di un interesse giuridicamentequalificato non sia stato messo in grado dicostituirsi nel giudizio perché illegittimamente pretermessodal contraddittorio e, quindi, per causa ad esso non imputabile.

Sipuò parlare di un vero e proprio onere della prova che gravasul soggetto che chiede di intervenire e a cui spetteràdimostrare che la mancata costituzione nel giudizio principaledipende da ragioni non imputabili a (sua) colpa o negligenza.

LaCorte ha comunque meglio puntualizzato l'onere che grava sul soggettoche chiede di intervenire nel processo costituzionale nella sent.421/1995, secondo cui deve esseredimostrato un interesse diretto ed individualizzato, riconoscibile,nel caso di soggetti non aventi titolo a intervenire nel giudizio aquo, quando l'esito del giudizio clicostituzionalità sia destinato ad incidere direttamente su unaposizione giuridica specificatamente propria dell'interveniente.

Laconcreta valutazione degli interessi dei soggetti terzisembra occupare un posto di primopiano nelle decisioni sull'estensione del contraddittorio.

Lasent. n. 279/2006in cui la Corte costituzionale richiama la regola dellacoincidenza tra le parti dei due processi, ammettendo la deroga soloa favore di soggetti titolari di un interesse qualificato,immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio.Confermato anche dall'ord. n. 251/2002.

Nelladecisione il giudice delle leggi si sofferma sulla natura di taleinteresse, ravvisando la sua sussistenza a condizione che l'incidenzasulla posizione soggettiva dell'interveniente deve derivare non già,come per tutte le alte situazioni sostanziali governate dalla leggecensurata, dalla pronuncia della Corte sulla legittimitàcostituzionale della legge stessa, ma dall'immediato effetto che lapronuncia della Corte produce sul rapporto sostanziale oggetto delgiudizio a quo(ord. letta all'udienza del 21 giugno2005, allegata alla sent. n. 345 del 2005 e analoghi principi sono,poi applicati nell'ord. 369 /2006).

Unaspecifica categoria di decisioni che dichiara inammissibilel'intervento dei terzi è quella in cui la Corte Costituzionalenega la possibilità di intervenire a soggetti che ricoprivanola qualità di parte in altri giudizi aventi ad oggettocontroversie identiche o analoghe e che erano stati sospesi daigiudici a quibusin attesa della decisione del Giudice della legge e in questo filonegiurisprudenziale possono essere ricondotte anche la sent.n.470/2002, l'ord. n. 179/2003 e la sent. n. 190/200616.

Sirileva che in tutti gli esposti casi di apertura del contraddittorio,la valutazione concreta dell'interesse del terzo pare occupare unruolo di primo piano nella decisione, così come avviene -seppur in termini opposti - nelle speculari decisioni in cui ilGiudice delle leggi non ammette l'intervento.

D'altronde,collegata a quanto detto, importanza strategica riveste tutt'ora lafattispecie decisa con l'ord. n.389/2004 che, seppur in rito, haaffrontato l'annosa questione dell'esposizione dei simboli religiosinelle scuole pubbliche ammettendo l'intervento in giudizio di ungenitore rilevando che la posizione giuridica vantata apparequalificata in rapporto alla questione oggetto del giudizio dicostituzionalità.

Maggiormentepiana pare la giurisprudenza sull'intervento delle Regioni o delleProvince autonome relativamente a questioni di costituzionalitàdi leggi formalmente statali ma di immediato interesse regionale.

Andandoavanti nell'esame degli istituti di garanzia del Giusto processo neiprocedimenti costituzionali connessi al ricorsoin via principale con cui vengonosollevate questioni di legittimità costituzionale, assumonorilievo soprattutto i profili attinenti al rapporto tra la deliberadell'organo politico di impugnare e le problematiche relative alricorso, alla notifica ed alla individuazione dei termini dellequestioni che si intende sottoporre all'esame della Corte.

Perquanto riguarda i destinatati della notifica, consolidato èl'orientamento secondo cui ai giudizi costituzionali non si applicanole norme sulla rappresentanza dello Stato in giudizio previstedall'art.1 della legge 260/58e dalla legge 3 aprile 1979, n. 103,con la conseguenza che, per la rituale proposizione del giudizio,l'atto deve essere notificato presso la sede del Presidente delConsiglio dei ministri: ciò ha indotto la Corte a ritenere nonvalidamente instaurato i1 giudizio in forza della notificazione delricorso al Presidente del Consiglio dei ministri, avvenuta pressol'Avvocatura generale dello Stato (explurimis, sentenze nn. 208/10 e344/05).

Inrelazione a ciò deve essere condiviso l'orientamento dellagiurisprudenza di legittimità che ha definito in tema ditermine di deposito di adeguarsi alla prescrizione di cui all'art. 31della legge n. 87/1953, la quale, come anticipato precisa ladistinzione dei momenti di perfezionamento della notifica per ildestinatario.

Quantoalla determinazione all'impugnazione particolare importanza vieneattribuita alla deliberacon la quale lo Stato, le Regioni o le Province in quanto decisiva èper la Corte la corrispondenza tra la deliberazione ed il contenutodel ricorso, attesa la natura politica dell'atto.

Taleprincipio viene con la sent. n.278/2010, con cui la Corte haricordato che a pena d'inammissibilità, deve sussistere unapiena corrispondenza tra le disposizioni impugnate dal ricorso e ledisposizioni individuate dalla delibera con cui la Giunta (nellaipotesi di iniziativa regionale) ne ha autorizzato la proposizione,nonché che nelle delibere dell'organo politico che, pur noncensurando un'intera legge, ne selezionano una parte cospicua,l'indicazione delle disposizioni oggetto di censura deve avere un“necessario grado dideterminatezza”, in difettodel quale la individuazione delle previsioni da impugnare, tra lemolte che compongono una disciplina formalmente unica, verrebberimessa alla difesa tecnica, che è priva di tale prerogativa.

Adogni modo, resta fermo che la scelta politica del Governo diimpugnare norme regionali si esprime nell'indicazione dellespecifiche disposizioni ritenute eccedenti le competenze dellaRegione, salva l'autonomia tecnica dell'Avvocatura dello Statonell'individuazione dei motivi di censura. Merita un cenno, a talproposito, la sent. n. 129/06,con la quale è stata respinta l'eccezione di inammissibilitàdel ricorso governativo proposta dalla Regione, per non essere statoeffettuato il deposito contestuale dell'estratto del verbale delConsiglio dei Ministri e della relazione del Ministro proponente, sulrilievo fattuale che mancavano gli elementi per ritenere che taledeposito non fosse stato contestuale a quello del ricorso.

Lacorretta instaurazione del contraddittorio, in nome di un principiogenerale di diritto processuale, è subordinata al rispetto deiprevisti termini perentori, mentre la disposizione secondo cui unatto di costituzione della parte resistente deve contenere anchel'illustrazione delle conclusioni mira a sollecitare un'adeguataprospettazione delle rispettive posizioni sin dall'ingresso delleparti nel giudizio, ai fini di un arricchimento della dialetticaprocessuale.

Aciò si aggiunga il fatto che il themadecidendum è circoscritto dalricorso, quale atto introduttivo del giudizio e le argomentazionisviluppate nei successivi atti, a cominciare dall'atto dicostituzione della parte convenuta, sono dirette a fornire elementiidonei a influenzare, sotto forma di fattori di conoscenza e dideduzioni logiche, il convincimento dell'organo giudicante intornoalle specifiche questioni di costituzionalità.

Perquanto attiene ai poteri delle particostituite, è consolidato l'orientamento secondo il quale lequestioni sono individuate alla luce delle censure proposte nell'attointroduttivo del giudizio e non è possibile dedurne di nuovenella memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica,la quale è destinata esclusivamente ad illustrare e chiarirele ragioni svolte nel ricorso.

Coerentementecon tale principio, nella sent. n.169/10, la Corte ha dichiaratoinammissibili censure formulate per la prima volta nella memoriaillustrativa depositata, non essendo possibile né modificarené integrare la domanda iniziale dopo il decorso, del terminedecadenziale di proposizione del ricorso.

Relativamenteall'intervento di terzi diversi dalle parti, consolidata è lapreclusione nei confronti dell'intervento di soggetti diversi daititolari delle attribuzioni legislative in contestazione.

Compitodella Corte Costituzionale è valutare la legittimitàcostituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dellostato ed appunto per questo viene anche chiamata Giudice delle leggi.

Oltreal procedimento per ricorso in via principale però vi èanche quello in via incidentale che come ben sappiamo, nella nostraCostituzione è individuato come portatore dei dirittifondamentali della persona e dei principi inviolabilidemocratici-costituzionali, per cui, le leggi in contrasto con taliprincipi devono essere espunte nel nostro ordinamento17anche in sede di processo principale. Infatti il giudice ordinario,nel processo principale, percepisce l'incostituzionalità dellalegge che deve applicare nel caso concreto e tramite ordinanza dirimessione, solleva alla Corte Costituzionale la questione dilegittimità costituzionale.

Taleordinanza è l'emblema del processoincidentale costituzionale.

Èimportante sottolineare che la tutela del giusto processo nel gradodal quale proviene l'ordinanza di rimessione, è concretamenteattuata potendo le parti proporre, in condizione paritetica, disollevare la questione di legittimità costituzionale algiudice del procedimento, il quale provvederà se dovesseriscontrare i parametri sopraelencati, a inoltrare e investire dellaquestione la Corte Costituzionale.

Risultaconfermata, in riguardo sempre al contraddittorio, la opportunascelta di pubblicare in allegato alla decisione che chiude ilgiudizio, l'ordinanza dibattimentale con cui viene risolta laquestione relativa all'ammissibilità o meno della richiesta dicostituzione o di intervento nel processo costituzionale, anche senon si può mancare di rilevare la discontinuità dellaCorte la quale, senza alcuna apparente giustificazione, in varieoccasioni ritiene invece di non seguire tale procedura18.

Pureconfermata risulta l'affermazione del carattere perentorio deitermini stabiliti per la costituzione in giudizio dall'art. 25 dellalegge 87 /1953, come integrato (o modificato) dall'art. 3 delle normeintegrative (venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza sullaGazzetta ufficiale)19.

Inoltrela Corte torna a confermare quella giurisprudenza che, correttamente,per il riconoscimento della qualità di parte del giudizio aquo fa riferimento al momento in cuiil giudice emana l'ordinanza di rinvio, escludendo quindi, diconseguenza, quanti sono intervenuti nel giudizio principalesuccessivamente, dal momento che questo, in attesa della pronunciadella Corte, resta sospeso.

Conriguardo ad un caso derivante da un processo amministrativo, la Corteha ritenuto ammissibile la costituzione del soggettocontrointeressato, sebbene non costituito nel giudizio aquo, rilevando come sono parti incausa, ai fin dell'integrazione del contraddittorio, ed èconseguentemente ammissibile la costituzione del soggetto nelprocesso costituzionale20.

Hainvece escluso l'ammissibilità della costituzione di soggettii quali assumevano di essere parti di giudizi ritenuti simili aquello in cui è stata emessa l'ordinanza di rinvio o in cuideve farsi applicazione della medesima norma censurata oppureanaloghi21.

Discutibili,per la natura incolpevole ed importante degli interessati, appaionole decisioni attraverso le quali la Corte costituzionale ha negatola possibilità di intervenire da parte di soggetti i cuigiudizi, aventi ad oggetto controversie identiche o analoghe, sonostati dai giudici a qui-bussospesi in attesa della pronuncia della Corte sulla questionesollevata dagli stessi giudici nell'ambito di differenti giudizi22.

Ladottrina ha da tempo segnalato come una lettura della normativarelativa al contraddittorio davanti alla Corte Costituzionale per igiudizi sulle leggi in via incidentale, nel senso di escludere lapossibilità di costituirsi o comunque di intervenire da partedel P.M. presente nel giudizio aquo, dovrebbe ritenersiun'anomalia23,dal momento che parrebbe assai strano che, nel momento in cui laCorte è chiamata a pronunciarsi sulla questione di legittimitàcostituzionale di una norma sorta nel processo principale, quello nonpotesse esprimere la sua posizione24,concludendone che particolarmente se il giudizio aquo è un processo penale, nelquale i1 ruolo della parte pubblica è fondamentale, taleimpossibile costituzione va pertanto ritenuta una grave lacunadell'ordinamento, da colmare al più presto25.

LaCorte Costituzionale ha, di recente, confermato la posizione dichiusura rispetto alla costituzione del Pubblico Ministero nelprocesso Costituzionale, ribadendo affermazioni già espresse eportando anche qualche nuova argomentazione26.

Essasostenne infatti che devono ritenersi parti del giudizio dicostituzionalità delle leggi i soggetti processuali ai qualideve essere notificata l'ordinanza di rimessione, quando non ne siastata data lettura nel pubblico dibattimento e che legittimati apartecipare ai giudizi di legittimità costituzionale promossiin via incidentale sono soltanto coloro che partecipavano alcontraddittorio avanti al giudice aquo nel momento in cui venneordinata la sospensione e disposto il rinvio, nonché il P.M.,quando il suo intervento sia obbligatorio, il presidente delconsiglio dei ministri o il presidente della giunta regionale.

Peresempio, nel caso del c.d. lodoAlfano, il P.M. contestava la suchiamata giurisprudenza, vuoi con riguardo agli argomenti fondati suldato normativo, vuoi quelli attinenti al ruolo ed alla posizione nelsistema processuale e costituzionale del P.M.

Venivafatta presente la necessità di distinguere la posizioneordinamentale da quella processuale dello stesso e quellaimparzialità ed istituzionale della funzione. L'ipotesiconclusiva che era nell'esclusione della possibilità, da partedel P.M., di costituirsi nel processo costituzionale veniva a porsiin stridente contrasto con la posizione ordinamentale ad essoriconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale, apparendoirrazionale che fosse privato della possibilità di sostenerele proprie ragioni in favore di quei valori costituzionali alla cuitutela la stessa Corte riconosce rivolta l'attività27.

Essaprende in esame specificatamente quanto previsto dal nuovo art. 111Cost. e dal principio della

paritàdelle armi tra accusa e difesa, sia con riguardo piùpropriamente al processo penale sia a quello costituzionale.

Peril primo principio non comporta, a giudizio della Corte, un'identitàdi poteri processuali, potendo un diverso trattamento esseregiustificato, nei limiti della ragionevolezza, da esigenza connessaalla corretta amministrazione della giustizia ed in considerazionedella peculiare posizione del pubblico ministero.

Tant'èche l'art. 20 della legge 87/1953 stabilisce che gli organi delloStato e delle regioni hanno diritto di intervenire in giudizio. Matale disposizione, in contrasto con quanto stabilito dal Giudicedelle leggi, risulta essere stata approvata sulla base di unchiarimento fornito dal governo, secondo cui essa non stabiliva soloil modo, bensì riconosceva il diritto di intervenire, nonpotendosi negare agli organi statali o regionali di intervenire persostenere la legittimità della legge o per proporre qualunqueistanza28anche se, in base alla lettura dello stesso articolo, la legge nonpotrebbe legittimare l'intervento in giudizio del P.M.

Neglianni novanta una nuova giurisprudenza abbandonava l'atteggiamento dinetta chiusura nei confronti dei terzi nel giudizio costituzionaledelle leggi sollevato in via incidentale, consentendo la presenza disoggetti, diversi dal Presidente del Consiglio dei ministri o dellaGiunta regionale, che non avevano assunto, al momento dell'emanazionedell'ordinanza di rinvio, la qualifica di parte del giudizio aquo29.

Inpratica deve essere dimostrato un interesse diretto edindividualizzato, riconoscibile, nel caso di soggetti non aventititolo ad intervenire nel giudizio a quo, quando l'esito dei giudiziodi costituzionalità sia destinato a incidere direttamente suuna posizione giuridica specificatamente propria dell'interveniente30.

LaCorte ha ritenuto opportuno formalizzare, nella veste di legislatore,una simile apertura, seppure con una normazione a maglielarghe, mediante la modifica dellenorme integrative avvenuta con deliberazione in data 10 giugno 2004.

Trale disposizioni modificate figura l'art. 4 relativo all'interventonel giudizio costituzionale incidentale di soggetti diversi dalleparti del giudizio a quo, il quale disciplinava l'intervento delpresidente del consiglio dei ministri e della giunta regionale, aseconda che oggetto della questione di costituzionalità fosseuna legge o atto avente forza di legge statale oppure leggeregionale.

L'art.4 è stato modificato sia nella rubrica “interventi ingiudizio” sia nel contenuto, aggiungendo due ulteriori commi,mediante i quali si prevede la possibilità di ammetterel'intervento in giudizio di soggetti terzi, diversi cioè dalleparti del giudizio principale e dai presidenti del consiglio deiministri e della giunta regionale31.

Laformulazione della disposizione è oggi tale da poterlegittimare astrattamente la richiesta di qualunque terzo, nonessendo infatti specificato alcun requisito, salvo precisare lacompetenza della Corte costituzionale a decide circa l'ammissibilità.

Tral'altro la decisione della Consulta n.163/2005 ha precisato che il ruolodegli interventori ex legeviene affidato al Presidente del consiglio dei ministri o Presidentedella giunta regionale quando si tratta di intercettazioni indiretteo casuali e vi sarebbe, infine, la possibilità per il P.M. dicostituirsi in giudizio difesa della sua pretesa e del suo interesseistituzionale.

Ladisciplina del contraddittorio davanti alla Corte costituzionale nelgiudizio sulle leggi in via incidentale non trova, quindi, alcunriferimento nel testo della Costituzione, dove manca addirittura, peril controllo delle leggi e degli atti aventi forza di legge,l'indicazione delle vie di accesso32.

Laprevisione di un giudizio in via incidentale è contenutainfatti, come noto, nella legge Cost.n. 1/1948, il cui art.1 parla di unaquestione di costituzionalità rilevata d'ufficio o sollevatada una delle parti nel corso di un giudizio33.

Ilcontraddittorio nel giudizio incidentale di costituzionalitàdelle leggi trova pertanto la sua intera regolamentazione nella leggeordinaria n. 87 del 1953, di prima attuazione della normativacostituzionale, nonché nelle norme integrative approvate nel1956 dalla Corte costituzionale.

Lalegge citata con riferimento alla fase davanti al giudice aquo, ha proceduto a integrare ilrichiamo alla parte, quale titolare del potere di istanza, conriferimento anche al pubblico ministero (una delle parti o il P.M.possono sollevare la questione di legittimità costituzionalemediante apposita istanza).

Inaltri termini la finalità, del legislatore parrebbe esserequella di escludere che il P.M. potesse ricomprendersi nella nozionedi autorità giudiziaria, accostandolo, al contrario, per ilprocesso costituzionale, alla posizione della parte e quindilegittimandolo a proporre istanza, ma non a sollevare questioni dicostituzionalità34.

L'individuazionedei soggetti che possono essere presenti, con le loro deduzioni, nelprocesso davanti alla Corte costituzionale viene quindi operata dallalegge 87/1953mediante l'istituto della notifica dell'ordinanza di rimessione,dalla quale appunto decorrono i termini per la costituzione odintervento in giudizio.

Laregolarità dell'ordinanza e delle notificazioni costituiscecondizione necessaria perché il provvedimento di rinvio siapubblicato sulla Gazzetta Ufficiale35.

Inconclusione, sulla base della normativa esaminata in ordine alcontraddittorio nel giudizio incidentale sulle leggi, si puòaffermare come la costituzione del P.M. non risulti affatto esclusa,ma al contrario molti elementi depongono nel senso dellaammissibilità della stessa.

Appareviceversa non condivisibile la posizione di quanti hanno sostenutoche la costituzione davanti alla Corte costituzionale del P.M.risulterebbe improponibile in assenza di nuovi interventi normativi36.

Tuttaviacondizionare la risposta al quesito relativo all'estensione delcontraddittorio prendendo le mosse dall'oggetto del processocostituzionale, pur rappresentando un angolo prospettico suggestivo,non sia idoneo a fornire risposte pienamente soddisfacenti néin termini teorici né, tanto meno, empirici.

L'analisidel contraddittorio nel processo costituzionale presenta dellepeculiarità assai evidenti rispetto al processo in genere e,proprio in ragione di queste peculiarità, la quadratura delcerchio rispetto ai problemi di cui ci si occupa non riesce a trovareuna piana risposta utilizzando le categorie tipiche del dirittoprocessuale.

Lasede più corretta dove collocare la garanzia del diritto didifesa del terzo sancito dall'art. 24 non è il processoincidentale (in cui, si vedrà successivamente, la posizionesarebbe comunque sbilanciata se rapportata a quella delle particostituite), ma nel processo a quo,impedendo, attraverso la perimetrazione degli effetti della sentenza,che decisioni pregiudizievoli possano avere efficacia anche neiconfronti dei terzi.

Veroche la mancata previsione di qualsiasi forma di ricorso diretto,specie da parte dei singoli cittadini o di gruppi politici, hasignificato inevitabilmente una enorme valorizzazione della viaincidentale quale forma di tutela dei diritti fondamentali stabilitidalla Costituzione37,ma questa valorizzazione non può tradursi in un aggiramentodel modello di controllo costituzionale38.

Ladottrina ha talvolta prospettato una ricostruzione dellagiurisprudenza sul contraddittorio in chiave residuale, come sede chenon può tollerare situazioni che rimangono senza difesa39.

Ultimopunto da affrontare è poi il concetto di residualitàche benché non sia delimitato con chiarezza e sia generalmenteapplicato ai conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, puòtuttavia presentare una chiave di lettura interessante e forsepersuasiva poiché in riferimento ai conflitti interorganici,il conflitto è residuale in quanto può essere attivatosolo laddove manchino altre risorse giurisdizionali40.

Lamancanza di un accesso diretto dei singoli alla Corte e, al contempo,la scelta compiuta dai costituenti a favore di un controlloincidentale impongono ai privati che si ritengono lesi da una leggeincostituzionale di far valere la propria pretesa di fronte algiudice a quo e, solo per il suo tramite (e a seguito del suofiltro), di fronte alla Corte costituzionale.

Lacostituzione diretta di fronte alla Corte (per mezzo dell'interventodel terzo) dovrebbe, quindi, essere ammessa solo nell'ipotesi in cuisia la stessa norma impugnata a impedire al soggetto l'accesso alprocesso di merito incidente direttamente sulla sua posizionegiuridica.

Ancheammettendo che la parte possa intervenire nel processo costituzionalevantando un interesse proprio non nella sua specificità, bensìnella sua tipicità, come situazione rappresentativa di moltealtre analoghe, è indubbio che tale contributo“rappresentativo”si svolga per buona parte di fronte al giudice remittente e non nelprocesso costituzionale, pregiudicato dal contenuto dell'ordinanza dirimessione e ad essa intimamente legato in ragione dellavincolatività del principio della domanda.

Laparte di fronte alla Corte costituzionale potrà indubbiamenterappresentare i propri interessi, ma resta pur sempre confinatanell'angusto recinto della quaestiolegitimitatis.

Dalladelimitazione del thema decidendum, infatti, deriva l'impossibilitàdi un suo ampliamento o modificazione successiva da parte dellostesso giudice o delle parti costituite o intervenute nel giudiziocostituzionale.

Inconclusione, ad eccezione del caso in cui la rimozione della leggeimpugnata è strumentale a consentire l'accesso del terzo nelprocesso di merito (cosicché la sua costituzione di frontealla Corte costituzionale diviene l'unica strada per far valere latutela della sua posizione giuridica di fronte a un giudice inapplicazione del principio di residualità), in tutte le altreipotesi dovrebbe valere la rigida preclusione che consente alle soleparti del processo principale di costituirsi di fronte al giudicedelle leggi.

Alcontrario, la costituzione del terzo che non ha esercitato i propridiritti di difesa nel processo a quopur essendo destinatario dellanotificazione dell'atto introduttivo dovrebbe essere dichiaratasenz'altro inammissibile per carenza del requisito della residualità(ma si ricordi la opposta conclusione a cui è pervenuta laCorte costituzionale nella sent. n.3451/2005).

Concludendo,la via intrapresa attraverso la modifica delle Norme Integrative del2004 non risolve i problemi analizzati, ma anzi codifica in qualchemodo le incertezze che ho tentato di argomentare, affidando allaCorte costituzionale una scomoda fattispecie aperta in grado dimettere in discussione

dapiù angoli prospettici l'intero sistema di controllo delleleggi.

Latutela del diritto di difesa e il rispetto del contraddittorio pergarantire il Giusto Processo in sede costituzionale non possonoessere ricercati all'interno del processo costituzionale stesso, maattraverso l'attenta verifica della tenuta dei limiti soggettividella decisione di merito.

Ilvero problema sono perciò i mezzi conoscitivi di cui disponeil giudice delle leggi e una soluzione potrebbe essere quella diintervenire su di essi attraverso canali diversi da quellodell'intervento (ad esempio istituendo delle audizioni in sedeistruttoria, etc.) che, senza alterare il sistema incidentale dicontrollo della legge e quello principale, consentano alla Cortecostituzionale di ampliare il proprio strumentario conoscitivo cosìda assicurare decisioni adeguatamente ponderate e giuridicamenteincisive.

Dott. Angelo Lucarella - angelolucarella@gmail.com

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Note: