Incarichi dirigenziali: quando sono illegittimi?

Dott. Andrea Luzi - "Il conferimento di incarichi dirigenziali non può prescindere dall'effettuazione delle procedure concorsuali ai sensi dell'art.19 del D. Lgs. n.165/2001. Sono illegittimi i conferimenti effettuati senza il rispetto delle forme regolamentari di pubblicità dei posti vacanti ed in assenza delle procedure valutative in quanto il suddetto procedimento appare effettuato al duplice scopo di contemperare sia l'interesse dell'Amministrazione ad attribuire il posto al più idoneo in ossequio al principio del buon andamento, sia ad assicurare la parità di trattamento e le legittime aspirazioni degli interessati, come ripetutamente affermato da questa Sezione con delibere nn.21/2010/PREV, 3/2013/PREV, 25/2014/PREV".

Questa la massima pronunciata dalla Corte dei Conti, Sezione Centrale del Controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, con sentenza n.SCCLEG/2/2016/PREV del 5 febbraio 2016.

Le modifiche intervenute, a partire dal D. Lgs. n.150/2009, al T.U. del pubblico impiego (D. Lgs. n.165/2001) sono tutte uniformemente orientate al conseguimento di una migliore organizzazione del lavoro ed a garantire un costante miglioramento della qualità dei servizi erogati al pubblico, "incidendo sulle competenze dirigenziali e sulle modalità di conferimento e revoca degli incarichi". Nella citata sentenza la Corte dei Conti, richiamando la menzionata evoluzione normativa in materia, ricorda altresì che "la procedura concorsuale introdotta dal citato comma 1 bis (n.d.e.: del D. Lgs. n.165/2001) è tesa al duplice scopo di contemperare, sia l'interesse dell'Amministrazione ad attribuire il posto al più idoneo in ossequio al principio del buon andamento, sia ad assicurare la parità di trattamento e le legittime aspirazioni degli interessati", come peraltro già ripetutamente affermato dalla stessa Sezione Centrale del Controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato con le deliberazioni nn.21/2010/PREV, 3/2013/PREV e 25/2014/PREV.

Neanche l'urgenza di provvedere giustifica il mancato avvio di procedure selettive poiché l'Amministrazione "per non creare forme di discriminazione" deve "mettere senza indugio a disposizione dei dirigenti tutti i posti vacanti allorquando si rendano disponibili, riservandosi di effettuare una valutazione ponderata tra coloro che hanno manifestato l'interesse a ricoprirli attraverso la specifica procedura selettiva".

Ulteriore indicazione di rilievo contenuta nella suddetta deliberazione è che "il giudizio dell'Amministrazione medesima secondo i dettami del citato art.19 (n.d.e.: del D. Lgs. n.165/2001), che richiamano i principi di imparzialità di derivazione costituzionale, deve essere fondato su "criteri di scelta" previamente resi noti agli interessati, i quali garantiscano che tali valutazioni siano fondate su fatti obiettivi e verificabili, anche al fine di evitare un contenzioso che rallenta l'azione amministrativa".

Al riguardo il Giudice Amministrativo, da tempo (cfr. T.A.R. Umbria, Sezione Prima, n.192 del 30 aprile 2015), considera vincolante in materia, ai fini della legittimità dell'azione pubblica, il ricorso a procedure selettive definite para-concorsuali.

Più di recente il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Seconda, con sentenza n.3661 del 21 dicembre 2015, in riferimento ad un incarico a tempo determinato conferito da un Comune ex art.110 comma 1 T.U.E.L. ha ribadito che pur consentendo la normativa vigente "di affidare incarichi di responsabilità dirigenziale con contratti a tempo determinato, non esonera gli enti stessi dallo svolgere procedure le quali, pur inassimilabili a un concorso pubblico in senso stretto, hanno comunque una valenza para-concorsuale: diversamente opinando, ovvero qualificando la selezione di cui all'art.110, comma 1, T.U.E.L. quale scelta intuitu personae, risulterebbe assai dubbia la compatibilità costituzionale della norma de qua in riferimento all'art.97, commi 2 e 4, Cost., <<dal momento che il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni all'Amministrazione comporterebbe, in quanto costitutivo di un rapporto di impiego pubblico, una aperta deroga al principio costituzionale dell'accesso tramite pubblico concorso - valevole anche per le assunzioni a tempo determinato (Corte Cost. 23 aprile 2013 n.73; Consiglio di Stato sez. VI., 4 novembre 2014 n.5431) - non sorretta da esigenze di buon andamento e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarla (Corte Costituzionale 13 giugno 2013 n.137)>> (T.A.R. Umbria, I, 30 aprile 2015 n.192)".

Analizzando peraltro nel merito la questione sottoposta al suo giudizio il T.A.R. Puglia ha ampliato i concetti già estensivamente dapprima trattati. In particolare il suddetto Giudice Amministrativo ha precisato che "l'osservanza dei principi di trasparenza, imparzialità e par condicio della selezione in parola avrebbe dunque imposto la predeterminazione, nell'avviso pubblico di che trattasi e al fine di delimitare la discrezionalità tecnica della p.a. e garantire una selezione rispondente agli interessi pubblici perseguiti, di concreti e puntuali parametri di apprezzamento: nel caso di specie, al contrario, l'avviso pubblico prevedeva criteri assolutamente generici e inidonei in merito alla valutazione dei curricula dei candidati (valutazione peraltro demandata, dall'Avviso pubblico, al Segretario Comunale, che invece si limitava a una riepilogazione sinottica degli stessi), sicché il Sindaco (il quale peraltro, come già scritto, avrebbe dovuto provvedere previa valutazione del Segretario Comunale) operava con discrezionalità tecnica pressoché assoluta, sì da risultare minata la trasparenza e l'imparzialità del suo operato (cfr. T.A.R. Umbria cit.)".

Tutto questo, anche e soprattutto, quando i curricula dei candidati non risultano essere tra loro manifestamente diseguali.

La necessità di una selezione pubblica nel conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato ex art.110 comma 1 T.U.E.L. è stata ulteriormente ribadita, di recente, anche dall'Autorità Nazionale Anticorruzione con deliberazione n.87 del 3 febbraio 2016.

Stigmatizzando il comportamento del Comune (risultava infatti che il Sindaco avesse attribuito gli incarichi dirigenziali senza il previo esperimento di procedure di selezione pubblica) l'A.N.Ac. ha affermato che "alla fattispecie de qua sia applicabile l'obbligo della selezione pubblica per il conferimento di incarichi dirigenziali a contratto a tempo determinato, introdotto dall'art.11, co. 1, lett. a), D.L. 90/2014 (convertito in L. 114/2014 senza modifiche alla norma), che ha modificato l'art.110, co. 1, D. Lgs. 267/2000".

L'Autorità Nazionale Anticorruzione ha evidenziato, inoltre, che il conferimento di incarichi a tempo determinato è caratterizzato da rischi specifici, nel dettaglio previsti dal Piano Nazionale Anticorruzione, quali le "previsioni di requisiti di accesso "personalizzati" ed insufficienza di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire allo scopo di reclutare candidati particolar", oppure "inosservanza delle regole procedurali a garanzia della trasparenza e dell'imparzialità della selezione", ed infine la "motivazione generica e tautologica circa la sussistenza dei presupposti di legge per il conferimento di incarichi professionali allo scopo di agevolare soggetti particolari", che riguardano certamente anche il conferimento di incarichi dirigenziali ai sensi dell'art.110 T.U.E.L.

E proprio per questo motivo l'A.N.Ac. ha invitato il Comune a "prevedere nell'Area di rischio «Acquisizione e progressione del personale», i processi relativi alle procedure di conferimento di dirigenti a contratto, di incarichi dirigenziali, di alta specializzazione e di posizioni organizzative, con o senza funzioni dirigenziali, e prevedere la massima pubblicità e trasparenza del bando di selezione, la nomina di una Commissione tecnica deputata all'accertamento del possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell'incarico in capo ai candidati nonché la definizione di un elenco di idonei all'esito dei lavori della Commissione".

Infine sempre la Corte dei Conti, Sezione Centrale del Controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, con deliberazione n.SCCLEG/7/2016/PREV del 28 aprile 2016, questa volta in riferimento al reiterato rinnovo di un incarico dirigenziale, ha precisato che questo si configura come "un istituto eccezionale a carattere derogatorio, il quale si pone in contrasto con affermati principi di trasparenza nelle procedure di assegnazione e di rotazione degli incarichi" e, pertanto, non rappresenta "opzione percorribile l'ulteriore rinnovo di un incarico dirigenziale per un periodo di tempo protratto oltre limiti di ragionevolezza".

In conclusione, mentre la Legge Madia di riforma della pubblica amministrazione sembra avviata verso un più spinto spoil system, la giurisprudenza è tutta uniformemente orientata nell'arginare gli eccessi della politica. La speranza è che in sede attuativa la normativa stabilisca, puntualmente, che la selezione e la scelta dei candidati cui conferire l'incarico dirigenziale siano ancorate a requisiti certi di professionalità, di competenza e di esperienza, limitando così il profilo discrezionale della nomina.

Dott. Luzi Andrea - Dirigente dell'Area Economico-Amministrativa del Comune di Sant'Egidio alla Vibrata