I contenuti della riforma costituzionale

di Luisa Foti - É stata approvata in via definitiva il 12 aprile scorso la riforma dell'intera seconda parte della Costituzione relativa all'ordinamento della Repubblica. I principali punti su cui interviene la riforma sono il bicameralismo paritario, attraverso un superamento del cd. "bicameralismo perfetto", la revisione del riparto di competenze Stato-Regioni, l'eliminazione delle Province e la soppressione del Cnel.

Superamento del bicameralismo perfetto

Il Parlamento si articolerà sempre in Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, ma i due organi avranno composizione e funzioni diverse. Se la Camera dei deputati, che rimane intatta per funzione e composizione, ha la titolarità del rapporto fiduciario, la funzione di indirizzo politico, nonché il controllo dell'operato del Governo, il Senato della Repubblica diviene organo ad elezione indiretta e sede di rappresentanza delle istituzioni territoriali.

Da 315 componenti, i Senatori diventeranno 100 e non saranno più direttamente elettivi ma verranno nominati dai consigli regionali e dalle province autonome di Trento e Bolzano in conformità alle scelte espresse dagli elettori: 95 risulteranno così eletti mentre 5 saranno di nomina presidenziale con un mandato di sette anni.
Se è vero che il Senato svolge la funzione di rappresentanza delle istituzioni territoriali, in base al riformulato art. 55 Cost, è anche vero che ad esso sono attribuite funzioni che non sono strettamente collegate alla sua natura e cioè l'essere il Senato l'organo rappresentante delle istituzioni territoriali.
In base alla riforma Boschi, il Senato della Repubblica esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica, concorre all'esercizio della funzione legislativa insieme alla Camera in determinate materie anche non direttamente collegate con le istituzioni territoriali. Tra queste, ad esempio, la materia costituzionale e di revisione costituzionale, le questioni legate alla tutela delle minoranze linguistiche e in tema di referendum (su questo, si veda più dettagliatamente, al punto due).

Rimane il divieto di mandato imperativo, ossia il divieto di revoca del mandato parlamentare mentre la rappresentanza della Nazione viene espunta dall'art. 67. Essa permane solo in capo alla Camera dovendo il Senato, invece, rappresentare le istituzioni territoriali.

Fiducia monocamerale: sarà solo la Camera dei Deputati a dare la fiducia al governo.

Procedimento legislativo

In base all'attuale art. 70 Cost., la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. Secondo la legge costituzionale, che modifica anche l'art. 70 Cost., invece, è la Camera dei Deputati a esercitare la funzione legislativa, tranne che nelle materie in cui la funzione è esercitata collettivamente dai due rami del Parlamento. La Riforma Boschi introduce diversi procedimenti legislativi.
Solo in alcune materie tassativamente elencate dall'art. 70, la funzione legislativa è esercitata da Camera e Senato come in materia di revisione costituzionale e leggi costituzionali; di attuazione della Costituzione in materia delle minoranze linguistiche; di referendum; di sistema elettorale del Senato; di ordinamento, funzioni e legislazione elettorale di Comuni e città metropolitane; di attribuzioni alle Regioni di autonomia ulteriore rispetto a quella ordinaria.
Nelle altre materie non bicamerali, la Camera dopo aver approvato i disegni di legge, li trasmette, in ogni caso, al Senato il quale, se decide di esaminarli, può proporre modifiche al testo. La Camera, a quel punto, potrà scegliere se accoglierle o meno.
Le modifiche che il Senato eventualmente propone nelle materie che non sono di competenza dello Stato ma lo sono solo in virtù dell'esercizio della cd. "clausola di supremazia", se adottate dal Senato a maggioranza assoluta, sono superabili dalla Camera solo a maggioranza assoluta.
Inoltre, il Senato è tenuto, in tempi ridotti, ad esaminare i ddl in materia di bilancio e quelli in cui è prevista la clausola di supremazia.

Il "voto a data certa": in base all'art. 72 riformulato, il Governo può chiedere un "voto a data certa" affinché la deliberazione avvenga in non più di 70 giorni, nelle materie essenziali per l'attuazione del programma di governo.

Conversione decreti legge: qualora il Presidente della Repubblica eserciti il suo diritto di veto sospensivo rispetto ad un decreto legge, il termine per la conversione in legge è differito di ulteriori 30 giorni.

Referendum e istituti di democrazia diretta:

Viene introdotto un nuovo quorum per la validità del referendum abrogativo nel caso in cui la richiesta sia avanzata da 800.000 elettori. In questo caso, per la validità sarà sufficiente raggiungere la maggioranza dei votanti alle elezioni politiche precedenti. Rimangono invariate le proposte referendarie presentate con 500.000 firme. Vengono poi introdotti i referendum di indirizzo e propositivi.

Giudizio preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi elettorali

Potrà essere richiesto il giudizio preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi elettorali. In base al nuovo art. 73 Cost., il giudizio preventivo può essere richiesto, su ricorso motivato presentato da almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o da almeno un terzo dei componenti del Senato della Repubblica entro dieci giorni dall'approvazione della legge, prima dei quali la legge non può essere promulgata. La Corte costituzionale si pronuncia entro il termine di trenta giorni e, fino ad allora, resta sospeso il termine per la promulgazione della legge. In caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale, la legge non può essere promulgata.

Rapporto Stato-Regioni: la modifica del titolo V

Tra le principali novità della riforma del titolo V, spicca l'eliminazione della cd. "materia concorrente", introdotta con la riforma del 2001, e viene ripristinata la "clausola di supremazia": lo Stato, su proposta del Governo, può intervenire in materie non riservate alla sua competenza per "tutelare l'unità giuridica o economica del Paese o l'interesse nazionale".

Altre modifiche

Viene modificato il quorum per l'elezione del Presidente della Repubblica da parte del Parlamento in seduta comune: verrà eletto a maggioranza dei 2/3 nei primi 3 scrutini. Dal quarto scrutinio, sarà sufficiente la maggioranza dei 3/5. Dal settimo, basteranno i 3/5 dei votanti.

Mutano anche le modalità di elezione dei cinque giudici della Corte costituzionale da parte del Parlamento. Di questi 5 giudici, 3 verranno scelti dalla Camera dei Deputati e 2 dal Senato della Repubblica. Secondo l'attuale disposizione, i 5 giudici della Corte vengono eletti dal Parlamento in seduta comune con una maggioranza dei 2/3 e dal terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei 3/5 degli aventi diritto al voto.

La deliberazione dello stato di guerra, in base al riformulato art. 78 Cost., verrà fatta a maggioranza assoluta della Camera.

Leggi di iniziativa popolare: la riforma alza il numero di firme per la presentazione delle petizioni popolari. Ci vorranno centocinquantamila elettori anziché le cinquantamila previste dall'attuale disposizione costituzionale. Tuttavia, in base a quanto previsto dall'art. 71 Cost. riformulato, i regolamenti - che dovranno poi essere modificati - garantiranno tempi certi di discussione delle proposte.

CNEL: è soppresso il comitato nazionale dell'economia e del lavoro. La norma enuncia la soppressione del Cnel, organo di rilievo costituzionale, dotato del potere di iniziativa legislativa e composto da rappresentanti ed esperti delle categorie produttive. In base all'art. 40 della legge di riforma costituzionale, verrà nominato un commissario straordinario cui sarà affidata la gestione provvisoria del CNEL.

Punti controversi e dibattito dottrinario

Uno dei punti di maggiore contrasto è la conformazione del Senato. Parte della dottrina ha evidenziato come il Senato, pur rappresentando formalmente le istituzioni territoriali, abbia in realtà una doppia natura data dalla duplicità delle funzioni esercitate. Secondo infatti la riforma, il Senato pur vedendo diminuite le sue attribuzioni legislative, continuerebbe ad esercitarne tante ed ingombranti. Da questo si ricaverebbe la natura di rappresentante dello Stato più che delle istituzioni quando, solo per citarne qualcuna, esercita la funzione di raccordo tra lo Stato, gli enti costitutivi della Repubblica e l'Unione Europea, (art. 55, co. 1), valuta l'attività della pubblica amministrazione (art. 55, co. 4), esprime pareri sulle nomine di competenza del governo (art. 55, ult. co.).

Altro punto controverso è l'aumento dei procedimenti legislativi: come evidenziato da tantissima dottrina, i nuovi procedimenti legislativi, il cui numero e la cui tipologia non è ancora chiara, porteranno a nuove incertezze, bloccando l'approvazione delle leggi senza raggiungere il tanto sperato obiettivo manifesto della riforma, ossia la semplificazione.

Un'altra e più generale considerazione riguarda la legittimazione di questo Parlamento alle riforme: secondo parte della dottrina, infatti, dopo la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge elettorale con la sentenza n. 1/2014 da parte della Consulta, il Parlamento non avrebbe la legittimazione a fare le riforme. La Corte ha fatto ricorso al "principio di continuità degli organi dello Stato" che ha permesso al Parlamento di non esser sciolto, pur essendo stata dichiarata illegittima le legge attraverso la quale sono stati eletti i suoi membri.
Una simile premessa avrebbe dovuto quindi bloccare un percorso di revisione costituzionale così complesso.

Un'altra critica riguarda il metodo della riforma: si è infatti trattato di un disegno di legge costituzionale presentato da un esponente del Governo in una materia che, fissando "le regole del gioco", dovrebbe essere sottratta alle questioni politiche del momento, per essere condivisa da tutte le forze politiche. Inoltre, i lavori parlamenti sono stati contraddistinti dal ricorso all'utilizzo di istituti parlamentari che hanno bloccato la discussione pubblica (vedi, ad esempio, il ricorso all'utilizzo dell'istituto del cd. "canguro" previsto dai regolamenti e dalle prassi parlamentari ma di rado utilizzato in quanto impedisce che determinate proposte emendative vengano messe in votazione).

Per avere un quadro completo sulle ragioni del No alla Riforma, consulta l'e-book realizzato dal professor Alessandro Pace, scaricabile al seguente link: http://www.federalismi.it/[...]32392

Per avere un quadro completo delle ragioni del Sì, consulta l'e-book realizzato dal professor Beniamino Caravita, scaricabile al seguente link: http://www.federalismi.it/[...]32391

Il referendum e l'ufficio centrale e il referendum costituzionale

Il 4 agosto scorso, l'ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di Cassazione ha deliberato sulla legittimità della raccolta firme presentata dal comitato per il Sì alla riforma costituzionale.
In base all'art. 138 Cost., nel procedimento di revisione costituzionale, se nella seconda votazione la deliberazione avviene con la maggioranza assoluta e non dei due terzi, il testo di legge può essere sottoposto a referendum qualora lo richiedano 500 mila elettori, un quinto di ogni camera o 5 consigli regionali. Se le Camere avessero approvato la riforma con la maggioranza qualificata dei 2/3 non si sarebbe potuto richiedere il referendum.

Si attende ora che venga fissata la data del referendum costituzionale.

Per consultare il testo attuale della Costituzione e quello risultante dalla riforma, vedi: http://documenti.camera.it/[...]ac0500n.pdf

Per consultare il fascicolo completo sulla riforma costituzionale, vedi: http://www.camera.it/[...]riforme_costituzionali_ed_elettorali

Per approfondimenti, leggi:

"Il nuovo referendum sulla Costituzione: vediamo di che si tratta"