Insindacabilità parlamentare

di Valeria Zeppilli – Nell'ordinamento italiano, i membri del Parlamento godono di alcune importanti prerogative.

Tra di esse spicca, in particolare, l'insindacabilità parlamentare, che rientra tra le cosiddette immunità parlamentari e impedisce che il membro del Parlamento possa essere chiamato a rispondere giuridicamente dei voti che ha dato e delle opinioni che ha espresso nell'esercizio delle sue funzioni. L'insindacabilità opera anche una volta che il parlamentare sia cessato dalla carica.

Indice:

• L'articolo 68 della Costituzione
• Insindacabilità parlamentare e autorizzazione a procedere
• Insindacabilità parlamentare: il nesso funzionale
• Insindacabilità delle opinioni e delle attività extraparlamentari
• Esempi di insindacabilità parlamentare
• La giurisprudenza sull'insindacabilità parlamentare

L'articolo 68 della Costituzione

La fonte dell'insindacabilità parlamentare si rinviene nella Costituzione, che se ne interessa al primo comma dell'articolo 68, sancendo che:

"I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni".

L'inviolabilità parlamentare

L'articolo prosegue con la previsione di altre due prerogative denominate, invece, inviolabilità parlamentare. In particolare, i commi 2 e 3 dell'articolo 68 prevedono che:

"Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza.

Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza".

Insindacabilità parlamentare e autorizzazione a procedere

Restando entro i confini dell'insindacabilità parlamentare, va rilevato che essa costituisce un limite fondamentale all'esercizio dell'azione giudiziale nei confronti dei membri del Parlamento, che ancora oggi attutisce gli effetti dell'abolizione dell'autorizzazione a procedere, un tempo prevista dall'articolo 68 della Costituzione e abrogata ad opera della legge costituzionale numero 3/1993.

Fino agli inizi degli anni novanta, infatti, per poter sottoporre a giudizio un parlamentare era imprescindibile il consenso della Camera di appartenenza. Oggi non è più così, con la conseguenza che il giudice può liberamente procedere contro un parlamentare, a meno che l'attività contestata non sia coperta da insindacabilità ai sensi dell'articolo 68, comma 1, della Costituzione.

Insindacabilità parlamentare: il nesso funzionale

Per poter applicare l'insindacabilità del comportamento del membro del Parlamento occorre sempre verificare che il comportamento stesso sia legato da un nesso funzionale con l'attività parlamentare.

A tal fine, come precisato anche dalla Corte costituzionale con le sentenze numero 10/2000 e numero 11/2000, non è sufficiente un semplice collegamento ma è indispensabile che la dichiarazione sia espressione di attività parlamentare.

Per la Consulta, "L'interpretazione del primo comma dell'art. 68 porta infatti ad escludere, per non trasformare la prerogativa in un privilegio personale (cfr. da ultimo sentenze n. 329 del 1999 e n. 289 del 1998), che sia compresa nella insindacabilità tutta la complessiva attività politica che il singolo membro del Parlamento pone in essere, rientrandovi invece soltanto quella che si manifesta attraverso l'"esercizio" delle funzioni parlamentari"

Insindacabilità delle opinioni e delle attività extraparlamentari

Su tale condizione, la tutela prevista dall'articolo 68 della Costituzione non resta circoscritta a ciò che avviene all'interno del Parlamento.

In tal senso, parla chiaro l'articolo 3 della legge numero 140/2003, che precisa che l'insindacabilità parlamentare si applica non solo "per la presentazione di disegni o proposte di legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare" ma anche "per ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento".

Esempi di insindacabilità parlamentare

Per comprendere meglio la portata dell'insindacabilità parlamentare, proviamo a fare qualche esempio.

Non è possibile, innanzitutto, ritenere che tale garanzia ricopra gli insulti e le offese gratuite rivolti dal parlamentare nei confronti di terzi, non trattandosi di comportamenti riconducibili a quelli che hanno ispirato l'introduzione dell'insindacabilità.

Bisogna inoltre considerare che, per quanto riguarda le opinioni manifestate al di fuori dell'attività parlamentare in senso stretto, l'insindacabilità opera solo se vi è identità sostanziale di contenuto tra quanto sia stato espresso nell'atto parlamentare e quanto sia divulgato all'esterno. Il che vuol dire che è coperto da tale garanzia costituzionale il comportamento del membro del Parlamento che illustri in una conferenza stampa il contenuto di un disegno di legge o gli argomenti che sono stati sviluppati nel corso di un'interrogazione. Non sono invece sufficienti per invocare correttamente il primo comma dell'articolo 68 della Costituzione una generica comunanza di contenuto tra le opinioni espresse extra moenia e le battaglie condotte in sede parlamentare dal parlamentare o dal suo gruppo di appartenenza, la circostanza che le opinioni manifestate al di fuori del Parlamento risultino solo successivamente in qualche modo connesse con atti parlamentari tipici o la circostanza che le stesse siano legate a opinioni che il parlamentare aveva manifestato in Parlamento molto tempo prima (sul punto si veda Corte cost. n. 65/2007).

La giurisprudenza sull'insindacabilità parlamentare

Abbiamo già citato alcune sentenze che, negli anni, si sono confrontate con esiti interessanti con la questione dell'insindacabilità parlamentare. Chiaramente, non si tratta delle uniche.

Riportiamo, quindi, qui di seguito quanto sancito in altre pronunce, altrettanto interessanti e degne di nota.

"Le dichiarazioni rese dal parlamentare "extra moenia", nel libro di cui è causa, sono coperte dalla garanzia di insindacabilità, in quanto collegate, tramite un nesso funzionale, all'attività parlamentare, precedentemente svolta; che non si esaurisce nel compimento di atti tipici del mandato parlamentare, ma ricomprende anche l'attività extraparlamentare, purché questa si configuri come strettamente connessa all'espletamento delle funzioni tipiche e delle finalità proprie del mandato parlamentare" (Cass. n. 10824/2016).

"Il «contesto politico» o comunque l'inerenza a temi di rilievo generale, anche dibattuti in Parlamento, entro cui le dichiarazioni esterne si possano collocare, non vale in sé a connotarle come espressive della funzione, ove esse, non costituendo la sostanziale riproduzione delle specifiche opinioni manifestate dal parlamentare nell'esercizio delle proprie attribuzioni, siano non già il riflesso del particolare contributo che ciascun deputato e ciascun senatore apporta alla vita parlamentare mediante le proprie opinioni e i propri voti (come tale coperto dall'insindacabilità, a garanzia delle prerogative della Camera, e non di un privilegio personale conseguente alla mera qualità di parlamentare), bensì una ulteriore e diversa articolazione di siffatto contributo, elaborata ed offerta alla pubblica opinione nell'esercizio della libera manifestazione del pensiero assicurata a tutti dall'art. 21 Cost." (Corte cost. n. 14472015).

"Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, le dichiarazioni rese extra moenia da un parlamentare sono coperte dalla prerogativa dell'insindacabilità di cui all'art. 68, primo comma, Cost., a condizione che esse siano legate da un nesso funzionale con l'esercizio di funzioni parlamentari. A tal fine, questa Corte ha ancora di recente ribadito che è «necessario il concorso di due requisiti: a) un legame di ordine temporale fra l'attività parlamentare e l'attività esterna [...], tale che questa venga ad assumere una finalità divulgativa della prima; b) una sostanziale corrispondenza di significato tra le opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni e gli atti esterni, al di là delle formule letterali usate [...], non essendo sufficiente né una semplice comunanza di argomenti, né un mero "contesto politico" entro cui le dichiarazioni extra moenia possano collocarsi [...], né il riferimento alla generica attività parlamentare o l'inerenza a temi di rilievo generale, seppur dibattuti in Parlamento [...], né, infine, un generico collegamento tematico o una corrispondenza contenutistica parziale» (sentenza n. 305 del 2013)" (Corte cost. 55/2014).

"L'art. 68 Cost., allo scopo di preservare la funzione parlamentare da indebite interferenze e da illeciti condizionamenti, deroga eccezionalmente alla parità di trattamento davanti alla giurisdizione, introducendo una causa soggettiva di esclusione della punibilità, che mette al riparo il parlamentare da tutte le azioni civili (oltre che penali), sia dirette che in via di regresso; conseguentemente, dalla strumentante dell'immunità allo svolgimento della funzione e dalla sua non incidenza sulla illiceità del fatto, deriva che l'immunità non può essere estesa oltre le persone di coloro che tale funzione esercitano" (Cass. n. 23144/2013).