Cassa Depositi e Prestiti: dentro o fuori il bilancio statale?
Cos'é o potrebbe essere la Cassa Depositi e Prestiti tra la normativa europea, nazionale e le decisioni giurisprudenziali?
di Roberto Paternicò - Cassa depositi e prestiti (CDP) è una società per azioni a controllo pubblico. Azionista di maggioranza è il Ministero dell'Economia e delle Finanze (82,77%), Fondazioni bancarie (15,93%) e azioni proprie (1,30%).
- Lo Statuto
- Le società del Gruppo, le partecipate e collegate
- Organismo di diritto pubblico e/o attività di tipo privatistico
- Il Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE)
Lo Statuto
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Come da Statuto, ad oggi, la società opera per:
"(A1) la concessione di finanziamenti allo Stato, alle regioni, agli enti locali, agli enti pubblici e agli organismi di diritto pubblico;
(A2) la concessione di finanziamenti:
i. a favore di soggetti aventi natura pubblica o privata dotati di soggettività giuridica, con esclusione delle persone fisiche, destinati a operazioni di interesse pubblico promosse dai soggetti indicati alla precedente lettera (A1), secondo i criteri fissati con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze adottati ai sensi dell'articolo 5, comma 11, lettera e), del decreto legge;
ii. a favore di soggetti aventi natura privata dotati di soggettività giuridica, con esclusione delle persone fisiche, per operazioni nei settori di interesse generale individuati con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze adottati ai sensi dell'articolo 5, comma 11, lettera e), del decreto legge;
iii. a favore di soggetti aventi natura pubblica o privata dotati di soggettività giuridica, con esclusione delle persone fisiche, per sostenere l'internazionalizzazione delle imprese e le esportazioni secondo i criteri fissati con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze adottati ai sensi dell'articolo 8 del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102;
iv. a favore delle imprese per finalità di sostegno dell'economia attraverso (a) l'intermediazione di enti creditizi ovvero di intermediari finanziari autorizzati all'esercizio nei confronti del pubblico dell'attività di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma ai sensi del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 e successive modifiche o (b) la sottoscrizione di quote di fondi comuni di investimento gestiti da una società di gestione collettiva del risparmio, il cui oggetto sociale realizzi uno o più fini istituzionali della Cassa depositi e prestiti S.p.A.;
v. a favore di soggetti aventi natura pubblica o privata dotati di soggettività giuridica, con esclusione delle persone fisiche, nell'ambito delle attività di cooperazione internazionale allo sviluppo;
vi. alle banche operanti in Italia per l'erogazione di mutui garantiti da ipoteca su immobili residenziali da destinare prioritariamente all'acquisto dell'abitazione principale e a interventi di ristrutturazione e accrescimento dell'efficienza energetica;
(B) la concessione di finanziamenti, in via preferenziale in cofinanziamento con enti creditizi, per la realizzazione di:
i. opere, impianti, reti e dotazioni, destinati a iniziative di pubblica utilità;
ii. investimenti finalizzati a ricerca, sviluppo, innovazione, tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, promozione del turismo, ambiente ed efficientamento energetico, green economy;
(C) l'assunzione di partecipazioni trasferite o conferite alla società con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di cui all'art. 5, comma 3, lettera b), del decreto legge, la cui gestione si uniforma, quando previsto, ai criteri indicati con il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di cui all'art. 5, comma 11, lettera d) del decreto legge;
(D) l'assunzione, anche indiretta, di partecipazioni in società di rilevante interesse nazionale - che risultino in una stabile situazione di equilibrio finanziario, patrimoniale ed economico e siano caratterizzate da adeguate prospettive di redditività - che possiedono i requisiti previsti con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze ai sensi dell'articolo 5, comma 8 bis, del decreto legge;
(E) l'acquisto di:
i. obbligazioni bancarie garantite emesse a fronte di portafogli di mutui garantiti da ipoteca su immobili residenziali e/o titoli emessi ai sensi della legge 30 aprile 1999, n. 130, nell'ambito di operazioni di cartolarizzazione aventi ad oggetto crediti derivanti da mutui garantiti da ipoteca su immobili residenziali;
ii. titoli emessi ai sensi della legge 30 aprile 1999, n. 130, nell'ambito di operazioni di cartolarizzazione aventi ad oggetto crediti verso piccole e medie imprese;
(F) la gestione, eventualmente assegnata dal Ministro dell'economia e delle finanze, delle funzioni, delle attività e delle passività della Cassa depositi e prestiti, anteriori alla trasformazione, trasferite al Ministero dell'economia e delle finanze ai sensi dell'articolo 5, comma 3, lettera a) del decreto legge nonché la gestione di ogni altra funzione di rilievo pubblicistico e attività di interesse generale assegnata per atto normativo, amministrativo o convenzionale;
(G) la fornitura di servizi di assistenza e consulenza in favore dei soggetti di cui alla lettera (A1) o a supporto delle operazioni o dei soggetti di cui alla lettera (A2) punti i., ii., iii., iv. e v.;
(H) la fornitura di servizi di consulenza e attività di studio, ricerca e analisi in materia economica e finanziaria."
Le società del Gruppo, le partecipate e collegate
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Nel 2017, CDP possiede società soggette a direzione e coordinamento, quali: Fintecna S.p.A (Fincantieri etc.); SACE-SIMEST S.p.A. (operatore assicurativo-finanziario nell'export credit); CDP immobiliare (gruppo Fintecna per accompagnare il piano di ristrutturazione dei settori delle costruzioni, dell'ingegneria civile e dell'impiantistica); CDP Reti (gas naturale e energia elettrica); CDP Investimenti SGR (fondi chiusi specializzazioni immobiliari); CDP Equity S.p.A. che investe in settori strategici (es: attività turistico-alberghiero, agroalimentare e distribuzione, gestione dei beni culturali e artistici e in società di "rilevante interesse nazionale", seppur non costituite in Italia, ma che dispongano di controllate o stabili organizzazioni nel territorio nazionale).
Inoltre, CDP è collegata e partecipa, ad altre società, tra cui: Elite S.p.A. (supporto alle PMI per lo sviluppo e internazionalizzazione); ENI S.p.A. (Oil&Gas); F2i - Fondi Italiani per le Infrastrutture SGR S.p.A. (gestione collettiva del risparmio per la creazione di fondi d'investimento mobiliari chiusi specializzati per le infrastrutture); Fondo Italiano d'Investimento SGR S.p.A. (gestione di fondi di investimento per supportare la crescita delle imprese italiane di piccole e medie dimensioni); FSI SGR S.p.A. (gestione di fondi di investimento con investimenti equity per le aziende che cercano capitale per crescere, espandersi o ristrutturarsi cd."Growth Capital"; Istituto della Enciclopedia Italiana Fondata da Giovanni Treccani S.p.A.; Istituto per il Credito Sportivo - ICS (banca pubblica residua, ai sensi dell'art. 151 del Testo Unico Bancario, che finanzia attività e investimenti nel settore dello sport e dei beni e delle attività culturali); Poste Italiane S.p.A.; QuattroR SGR S.p.A. (gestione di fondi di investimento per operazioni di ristrutturazione, sostegno e consolidamento della struttura finanziaria e patrimoniale di imprese italiane caratterizzate da adeguate prospettive industriali e di mercato); Risparmio Holding S.p.A. (partecipa alla procedura competitiva indetta da UniCredit S.p.A. per la cessione delle attività di gestione delle risorse "asset management") e altri Fondi comuni e veicoli d'investimento (es.: il Fondo Atlante, per investire in banche italiane con patrimonio inferiore ai minimi stabiliti, per rafforzarlo con aumenti di capitale ed effettuare operazioni riguardanti crediti non performing).
Insomma, una grande e complessa istituzione finanziaria simile a una banca pubblica per gli investimenti e/o banca per lo sviluppo e/o fondo sovrano che si finanzia per larga parte (252,7 miliardi di euro nel 2017) con la raccolta postale (Poste italiane s.p.a) garantita dallo Stato attraverso libretti e buoni fruttiferi postali (risparmi degli italiani).
Organismo di diritto pubblico e/o attività di tipo privatistico
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Una società, quindi, che pur operando con strumenti privatistici, parrebbe annoverabile tra gli "organismi di diritto pubblico" che, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. d) del D.lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 (c.d. nuovo codice degli appalti - direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del 26 febbraio 2014), sono così definiti: "qualsiasi organismo, anche in forma societaria, il cui elenco non tassativo è contenuto nell'allegato IV
1) istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale;
2) dotato di personalità giuridica;
3) la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure il cui organo d'amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico."
Per quanto concerne, in particolare, le caratteristiche di soddisfazione dell'"interesse generale", il TAR Lazio - Sez. III quater, 22/7/2015 n. 10100, in tema di società di capitali qualificabili quali organismi di diritto pubblico, nell' aderire sia alla giurisprudenza comunitaria che nazionale, ha affermato che i bisogni generali aventi carattere non industriale o commerciale sono quei bisogni che sono soddisfatti in modo diverso dall'offerta di beni o servizi sul mercato. Per cui l'attività propria di una società di capitali per essere annoverata nell'ambito del cd. "organismo di diritto pubblico" deve essere svolta in un mercato non concorrenziale.
Le attività di Cassa Depositi e Prestiti sono avulse da un mercato concorrenziale, in tutto o in parte ?
Il Consiglio di Stato, sembra di avviso bivalente, pronunciandosi con decisione N.550/2007 sul ricorso in appello di CDP contro ANAC (Autorità garante della concorrenza e del mercato):
" …. 26. L'indicata qualificazione di organismo di diritto pubblico della Cassa ricorrente non implicava, tuttavia, il suo esonero, ove avesse agito come operatore economico, dal rispetto delle regole sulla concorrenza. Come già rilevato in precedenza, l'ordinamento comunitario è indifferente al grado di espansione della sfera pubblica formale nell'ambito territoriale dei singoli Stati membri e, nel disegnare le comuni regole del mercato, prescinde, di norma, dalla qualificazione in termini pubblicistici o privatistici dei relativi operatori economici. L'art. 222 dell'originario Trattato istitutivo della Comunità lasciava impregiudicato il regime della proprietà quale disciplinato nei singoli Paesi membri; in modo che gli stessi potessero organizzare in maniera autonoma i diritti inerenti alla proprietà imprenditoriale, salvo, tuttavia, l'imprescindibile limite del rispetto delle norme basilari del comune modello di mercato.
…… (omissis)
28. La Corte di Giustizia comunitaria ha, inoltre, chiarito che il requisito del fine del soddisfacimento di bisogni di interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale, che è proprio degli organismi di diritto pubblico, non implica che il soggetto debba essere incaricato unicamente di soddisfare bisogni di tal tipo, potendo, invece, esercitare anche altre attività di tipo privatistico (cfr., Corte Giust. Ce 15-1-98, C - 44/96, Mandoglinnesmann, punti 26 e 31 - 35). Principio, quello indicato, cui si è adeguata anche la giurisprudenza interna la quale, in più occasioni, ha ribadito che in capo allo stesso soggetto potesse ravvisarsi la qualificazione di impresa pubblica e di organismo di diritto pubblico (cfr. Ferrovie dello Stato s.p.a. e Grandi stazioni s.p.a e Rai (Cons. St. Ad. Pl. 23 luglio 2004, n. 9, Cons. St. Sez. VI, 13 aprile 2005, n. 1770)."
Il Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE)
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Secondo l'art.107 del TFUE, salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
Sono compatibili, invece:
- gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti;
- gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali;
Possono essere compatibili:
- gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, nonché quello delle regioni di cui all'articolo 349, tenuto conto della loro situazione strutturale, economica e sociale;
- gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro;
- gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;
- gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune;
- le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione.
E' possibile che siano compatibili:
- (art.108 TFUE) "… a richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando all'unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con il mercato interno, in deroga alle disposizioni dell'articolo 107 o ai regolamenti di cui all'articolo 109, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione."
- (art.106 par.2 TFUE) "Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata."
- (art. 93 TFUE) "Sono compatibili con i trattati gli aiuti richiesti dalle necessità del coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio.
Zuppa, pan bagnato o altro?
Nulla é chiaro, se non l'onere di ogni Paese, aderente la UE, di conciliare il proprio di diritto interno con quello europeo alla luce, però, d'interpretazioni su principi e decisioni giurisprudenziali sovrabbondanti e incerte o comunque applicabili caso per caso. Vedasi, ad esempio, il TAR Lazio, Sez. III, 12/7/2018 n. 7778 che ha rimesso alla Corte di giustizia dell'Ue le questioni circa la qualificazione giuridica di Poste Italiane s.p.a. e di Poste Tutela s.p.a. sull'estensione dell'obbligo di svolgere procedure contrattuali ad evidenza pubblica.
Tornando alla nostra Cassa Depositi e Prestiti, d'altronde, non si può sottacere che altri Paesi UE, ad esempio la Germania ha tentato la "quadratura del cerchio" per l'equivalente "Kfw - Kreditanstalt für Wiederaufbau - Banca per la ricostruzione" tramite una regola contabile che esclude dal debito pubblico le società pubbliche che si finanziano con pubbliche garanzie, ma che coprono la metà dei propri costi con ricavi di mercato e non con versamenti pubblici, tasse e contributi.
Prevarrà l'interpretazione "formale" o "funzionale" di CDP per una classificazione privata, pubblica e/o mista della società? Il succitato Statuto, modificato il 28 giugno 2018, sarà utile per evitare che le attività di finanziamento siano considerate "aiuti di Stato"? Le attività di finanziamento erogate, quale possibile "organismo di diritto pubblico", eviteranno la riclassificazione del bilancio dello Stato, in termini di debito pubblico? Bisognerà, forse, pensare ad altro (UE permettendo)?
Autore: Roberto Paternicò