Valide le multe non notificate: l'ordinanza shock della Cassazione

di Andrea Casella - Ha suscitato un certo scalpore una recente ordinanza della Cassazione (Ord. n. 26843/2018), la quale, sostanzialmente, ha affermato la validità dell'atto della riscossione (cartella di pagamento o ingiunzione fiscale) anche in caso di omessa o invalida notificazione del provvedimento sanzionatorio presupposto (verbale di accertamento o ordinanza-ingiunzione), qualora l'opponente, avvalendosi della c.d. opposizione recuperatoria, da esercitarsi nelle forme di cui agli artt. 6 e 7 d.lgs. 150/2011, non faccia valere, oltre all'omessa o invalida notificazione dell'atto presupposto, anche altri vizi vertenti sul merito dell'atto stesso.

Leggi Cassazione: anche le multe non notificate sono valide

• L'ordinanza "shock" della Cassazione
• Le Sezioni Unite del 2017
• Natura non pienamente recuperatoria del rimedio ex art. 7 D.lgs. 150/2011
• Conclusioni

L'ordinanza "shock" della Cassazione

Il principio di diritto affermato dalla Corte è oltremodo chiaro: "In materia di opposizione a sanzioni amministrative, è inammissibile l'opposizione a cartella di pagamento, ove finalizzata a recuperare il momento di garanzia di cui l'interessato sostiene di non essersi potuto avvalere nella fase di formazione del titolo per mancata notifica dell'atto presupposto, qualora l'opponente non deduca, oltre che in via preliminare detta mancata notifica, anche vizi propri dell'atto presupposto".

Non si riesce, in verità, a capire come si possano far valere vizi che risultano dell'atto presupposto quando questo… non sia mai stato reso disponibile all'interessato! Ma a parte questi rilievi (di rilevanza costituzionale, per contrasto, quantomeno, agli artt. 3 e 24 Cost.), giova sottolineare che i principi affermati con l'ordinanza in oggetto si pongono in aperto contrasto con quelli affermati ancora di recente dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 22080/2017 del 22.09.2017.

Le Sezioni Unite del 2017

Le Sezioni Unite hanno individuato la norma cardine del sistema nell'art. 201 comma 5 C.d.S., a norma del quale: "L'obbligo di pagare la somma dovuta per la violazione, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, si estingue nei confronti del soggetto a cui la notificazione non sia stata effettuata nel termine prescritto". Dunque, decorsi i novanta giorni dall'accertamento della violazione (art. 201 comma 1 C.d.S.), l'obbligo di pagamento a carico del soggetto si estingue. Le Sezioni Unite si premurano di precisare che la notificazione del verbale non è fatto costitutivo del titolo esecutivo/avviso di accertamento (il quale è pienamente formato, argomentando a contrario sulla base dell'art. 203 comma 3 C.d.S.); piuttosto, è fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione a procedere alla riscossione coattiva. Il titolo esecutivo è dunque esistente, ma viziato formalmente, in quanto l'omessa/irregolare notificazione incide sul procedimento della sua formazione. Nelle parole del supremo consesso: "Se si guarda alla (tempestiva) notificazione del verbale di accertamento dal punto di vista procedurale… essa si configura come requisito di validità del titolo esecutivo che, pur esistente e dotato di efficacia esecutiva, se non notificato, resta tuttavia contestabile, malgrado l'iscrizione al ruolo esattoriale che ne è seguita, perché colui che avrebbe dovuto contestarlo non è stato messo in condizione di conoscere l'accertamento".

Dal momento che è escluso che la omessa/tardiva/invalida notificazione del verbale (vizi formali tra i quali, osserva la Corte, non v'è distinzione in relazione alle conseguenze) incida sull'ontologia del titolo esecutivo, il rimedio ex art. 615 c.p.c. non è esperibile. Tale rimedio, spiega la Corte, sarà praticabile, al più, per far valere fatti estintivi sopravvenuti alla definitività del titolo (prescrizione, pagamento, morte del soggetto passivo ecc.). L'unico rimedio esperibile è dunque quello tipicamente previsto per far valere il fatto estintivo del diritto della P.A. a procedere alla riscossione coattiva: quello ex art. 7 d.lgs. 150/2011, con gli stretti margini temporali che esso prevede.

Del resto, osserva la Corte, l'indirizzo risalente (e maggioritario) della Cassazione stessa, si configurava pacificamente ("costituisce ius receptum": queste le testuali parole della sentenza) nel senso che avverso l'iscrizione a ruolo e la notificazione della cartella esattoriale per la riscossione di una sanzione amministrativa andasse esperita l'opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981 (ora ai sensi dell'art. 7 d.lgs. 150/2011) in caso di mancata preventiva notificazione del provvedimento sanzionatorio.

Le Sezioni Unite in commento intendono dare conferma a questo indirizzo tradizionale (solo saltuariamente interrotto da pronunce che riconoscevano il rimedio ex art. 615 c.p.c.). Prosegue la Corte: "Non vi è dubbio che, attenendo la notificazione tempestiva al fatto costitutivo della pretesa sanzionatoria, questa rientri nell'oggetto del giudizio di opposizione al verbale di accertamento. L'azione diretta all'autorità giudiziaria ordinaria per dedurre il fatto estintivo/impeditivo costituito dalla omessa, tardiva od invalida notificazione del verbale di accertamento allora è quella attualmente disciplinata dall'art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011. Se l'interessato non è stato posto in condizioni di fruire di questa azione, la stessa dovrà essere esercitata nel termine di trenta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, non potendo operare la decadenza se non a seguito della conoscenza dell'atto sanzionatorio da impugnare".

Natura non pienamente recuperatoria del rimedio ex art. 7 D.lgs. 150/2011

Ma tale azione (e veniamo al vero nodo gordiano), affermano le Sezioni Unite, "non è un'azione recuperatoria in senso proprio"! Tale sarebbe, al contrario, l'opposizione esercitata avverso la cartella di pagamento conseguente a ordinanza-ingiunzione non notificata, ai sensi dell'art. 6 d.lgs. 150/2011. È chiaro che si tratta di un atto e di un procedimento del tutto differenti da quelli qui ad oggetto. Nell'opposizione avverso ordinanza-ingiunzione, afferma la Corte, "il destinatario dell'ingiunzione (e della cartella) può 'recuperare' tutte le difese che avrebbe potuto svolgere avverso l'ordinanza-ingiunzione, sia sul piano formale (riguardanti perciò il procedimento di formazione del titolo) sia sul piano sostanziale (riguardanti perciò la pretesa sanzionatoria). Viceversa, quando viene 'recuperata', dopo la notificazione della cartella di pagamento, l'azione oggi disciplinata dall'art. 7 del d.lgv. n. 150 del 2011 per dedurre l'omessa od invalida notificazione del verbale di accertamento, non vi è spazio per lo svolgimento di difese diverse da questa, specificamente per difese nel merito della pretesa sanzionatoria. Infatti, se l'amministrazione - che è onerata della relativa prova, in ragione della natura di fatto costitutivo riconosciuto alla notificazione tempestiva - non dimostra di avere eseguito tempestivamente e validamente la notificazione del verbale di accertamento, la pretesa sanzionatoria è estinta. In sintesi, ciò che viene 'recuperato' è la possibilità per il destinatario della pretesa di dedurre il fatto estintivo/impeditivo dell'omessa od invalida notificazione." Ci sembra, dunque, che le parole delle Sezioni Unite siano inequivocabili: l'opposizione ex art. 7 d.lgs. 150/2011 avverso la cartella di pagamento (ma, aggiungiamo, anche avverso l'ingiunzione fiscale) è volta unicamente a far valere (non avendo potuto farlo valere prima) il fatto estintivo ex art. 201 C.d.S. Né v'è spazio (ovviamente, e all'esatto contrario di quanto affermato dall'ordinanza qui criticata) per difese che vertano sul merito della pretesa sanzionatoria.

Tra l'altro, l'ordinanza richiama a sostegno della tesi recuperatoria tout court (tra le altre) proprio la sentenza delle Sezioni Unite che qui ci assiste. Richiamo del tutto improprio e inconferente, come si è visto.

Conclusioni

L'ordinanza criticata, quindi, ha confuso la natura pienamente recuperatoria dell'opposizione a cartella di pagamento derivante da ordinanza-ingiunzione prefettizia ex art. 6 d.lgs. 150/2011 con quella solo limitatamente (nei termini visti) recuperatoria dell'opposizione a cartella di pagamento derivante da verbale di accertamento ex art. 7 d.lgs. 150/2011.

Si confida, dunque, nella mera episodicità di una simile pronuncia, o, in alternativa, in un nuovo intervento chiarificatore da parte delle Sezioni Unite.

Avv. Andrea Casella

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