Interesse legittimo

Cos'è l'interesse legittimo, le teorie dottrinali e giurisprudenziali, le tipologie, le differenze con il diritto soggettivo e la risarcibilità

di Lucia Izzo - L'interesse legittimo è una situazione giuridica individuale riconosciuta dal diritto italiano e della quale è titolare il soggetto nei confronti della P.A.: consiste nella pretesa che il potere autoritativo attribuito alla pubblica amministrazione dalla legge sia esercitato in conformità alla legge stessa in virtù di un interesse collettivo.

Cos'è l'interesse legittimo
Interesse legittimo e teoria normativa
Interesse legittimo e diritto soggettivo
Interesse legittimo oppositivo e pretensivo
Interessi legittimi diffusi e collettivi
Il risarcimento dell'interesse legittimo

Cos'è l'interesse legittimo

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L'interesse legittimo trova riconoscimento già nella nostra Carta costituzionale: l'art. 24 chiarisce che "tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi", mentre l'art. 113 stabilisce che "contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa".

L'art. 103 della Costituzione, inoltre, precisa che sono il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa ad avere giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi nonché, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.

Nonostante la menzione da parte della Costituzione e la tutela da essa approntata, non esistono norme definitorie nel nostro ordinamento che contribuiscano a perimetrare puntualmente la nozione di interesse legittimo. Per questo è intervenuta la dottrina elaborando diverse teorie.

Interesse legittimo e teoria normativa

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L'interesse legittimo, ad oggi, viene inteso come una posizione di vantaggio che l'ordinamento riserva a un soggetto in in ordine a un'utilità o bene della vita oggetto di potere amministrativo e consistente nell'attribuzione al medesimo soggetto di poteri atti a influire sul corretto esercizio del potere, correggendone le deviazioni, in modo da consentire (in termini di probabilità e non di certezza) la realizzazione dell'interesse al bene.

Tale teoria, detta normativa, è stata pacificamente accolta dalla giurisprudenza e muove dal presupposto che l'interesse legittimo sia normativamente riconosciuto, qualificato e differenziato nelle norme che attribuiscono alla P.A. un potere di cura dell'interesse pubblico: in sostanza sarebbe effettuata a monte una valutazione comparativa degli interessi pubblici primari con altri interessi pubblici secondari, nonché con tutti gli altri interessi privati che vengono di volta in volta in rilievo.

A confermare la natura anche sostanziale dell'interesse legittimo è stato l'art. 21-octies della L. n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, introdotto dalla L. n. 15/2005: la norma stabilisce la non annullabilità del provvedimento amministrativo adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Interesse legittimo e diritto soggettivo

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Di norma, l'interesse legittimo viene contrapposto al diritto soggettivo: quest'ultimo rappresenta una situazione soggettiva di vantaggio riconosciuta automaticamente come degna di tutela nei riguardi sia dei privati sia della pubblica amministrazione.

Per approfondimenti: Diritto soggettivo e interesse legittimo

A differenza dell'interesse legittimo, il diritto soggettivo è una posizione autonoma, prevista compiutamente da una previsione di legge, che può realizzarsi direttamente o attraverso il comportamento del soggetto creditore.

Nell'interesse legittimo, invece, non vi è la stessa autonomia poiché, ai fini della realizzazione, è necessaria l'intermediazione della pubblica amministrazione. In sostanza, il titolare dell'interesse legittimo assume una posizione "differenziata" rispetto ad altri soggetti poiché l'utilità da lui sperata è connessa all'intermediazione provvedimentale dell'amministrazione pubblica.

Interesse legittimo oppositivo e pretensivo

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L'interesse legittimo ha come oggetto una utilità o un bene della vita che un soggetto privato mira, rispettivamente, a conservare o a conseguire tramite l'esercizio legittimo del potere amministrativo.

Nel caso in cui il privato miri a impedire provvedimenti amministrativi che ledono le proprie situazioni soggettive, si parla di interesse legittimo oppositivo, che sorge, per esempio, nei casi di espropriazione o di imposizione di un vincolo alla proprietà

Nel caso in cui, invece, sia diretto a conseguire uno specifico provvedimento amministrativo e le utilità sostanziali ad esso connesse, si parla di interesse legittimo pretensivo, che sorge, per esempio, in relazione a un'autorizzazione o a una concessione necessaria per intraprendere un'attività.

La differenza tra i due tipi di interessi mantiene ancora oggi una particolare rilevanza in tema di quantificazione del danno.

Interessi legittimi diffusi e collettivi

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Poiché dottrina e giurisprudenza concordano nel ritenere che tale posizione soggettiva possa assumere una dimensione superindividuale, una ulteriore classificazione è quella che distingue tra interessi legittimi diffusi e collettivi,

Interessi diffusi sono quelli comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente e che riguardano beni insuscettibili di appropriazione individuale (es. ambiente, salute, qualità della vita, ecc) e definiti "adespoti", ossia privi di titolari (cfr. art. 9 L. 241/90).

Gli interessi collettivi, invece, sono quelli propri di un'organizzazione in quanto tale o che riguardano in modo omogeneo tutti i membri di un gruppo o categoria. Si tratta di interessi tutelabili in via giurisdizionale in quanto la titolarità è affidata a enti esponenziali capaci di agire: in questo caso, la dimensione individuale dell'interesse viene oscurata per il fatto che il diritto di azione è riservato al soggetto organizzato.

Il risarcimento dell'interesse legittimo

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Anche la lesione di un interesse legittimo consente di accedere alla tutela risarcitoria di cui all'art. 2043 del codice civile. Lo storico approdo giurisprudenziale è stato raggiunto con la pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, n. 500/1999 che ha superato il limite dogmatico che vedeva impossibile il risarcimento dell'interesse legittimo.

Secondo le Sezioni Unite, la lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse (non di mero fatto ma) giuridicamente rilevante, rientra nella fattispecie della responsabilità aquiliana solo ai fini della qualificazione del danno come ingiusto.

Ciò, precisa la Corte, non equivale certamente ad affermare la indiscriminata risarcibilità degli interessi legittimi come categoria generale. Potrà infatti pervenirsi al risarcimento soltanto se l'attività illegittima della P.A. abbia determinato la lesione dell'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento.

In altri termini, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria, ma non sufficiente, per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., poiché occorre altresì che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima (e colpevole) della P.A., l'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla, e che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce dell'ordinamento positivo.