PNRR e riforma della giustizia: cosa cambierà
Il Piano per la ripresa e la resilienza (PNRR) descrive la riforma della giustizia: come cambieranno processo civile e penale, ufficio del processo, giustizia tributaria e ordinamento giudiziario
- PNRR: ecco le riforme per la giustizia
- Ufficio del processo
- Riforma processo civile
- Riforma giustizia tributaria
- Riforma processo e sistema sanzionatorio penale
- La riforma dell'Ordinamento giudiziario
PNRR: ecco le riforme per la giustizia
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Il Governo Draghi ha definitivamente approvato il "Piano per la ripresa e la resilienza" (PNRR), il programma di investimenti e riforme che l'Italia intende attuare nei prossimi anni, sfruttando gli strumenti offerti dall'UE per supportare i paesi europei a seguito delle criticità derivanti dalla diffusione dell'epidemia di Coronavirus. Il testo dovrà ora passare l'esame del Parlamento prima dell'invio a Bruxelles.
L'Italia, ha spiegato il premier, è la prima beneficiaria, in valore assoluto, dei due principali strumenti del NGEU, il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF) e il Pacchetto di Assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori d'Europa (REACT-EU). Il solo RRF garantisce risorse per 191,5 miliardi di euro, da impiegare nel periodo 2021-2026.
Oltre alle sei missioni individuate all'interno del PNRR, il Piano comprende anche un ambizioso progetto di riforme di contesto, tra cui quella della "Giustizia", con l'obiettivo "di affrontare i nodi strutturali del processo civile e penale e rivedere l'organizzazione degli uffici giudiziari".
In particolare, all'interno del documento viene sottolineato il fondamentale problema che affligge la giustizia italiana, ovvero i tempi della celebrazione dei processi, attenzionati nel dibattito interno, ma anche ripetutamente rimarcati nelle competenti sedi europee.
Tutti gli interventi in materia di giustizia previsti dal PNRR convergono, dunque, al comune scopo di riportare il processo italiano a un modello di efficienza e competitività. A tal fine, la riforma si snoda in alcuni ambiti di intervento prioritari:
- Interventi sull'organizzazione: ufficio del processo;
- Riforma del processo civile e Alternative Dispute Resolution (ADR);
- Riforma della giustizia tributaria;
- Riforma del processo penale;
- Riforma dell'Ordinamento giudiziario.
Ufficio del processo
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L'innovazione fondamentale sul piano organizzativo si incentra nella diffusione dell'Ufficio del processo, introdotto nel sistema con il D.L. 90/2014 solo in via sperimentale: con la sua valorizzazione si mira ad affiancare al giudice un team di personale qualificato di supporto, per agevolarlo nelle attività preparatorie del giudizio e per sostenere il sistema nell'obiettivo dell'abbattimento dell'arretrato e della riduzione della durata dei procedimenti civili e penali.
L'obiettivo verrà realizzato, in primo luogo, attraverso il potenziamento dello staff del magistrato con professionalità in grado di collaborare in tutte le attività collaterali al giudicare (ricerca, studio, monitoraggio, gestione del ruolo, preparazione di bozze di provvedimenti).
Le risorse dovrebbero essere reclutate a tempo determinato e in breve termine con modalità semplificate (concorsi pubblici per soli titoli su base distrettuale), per poi essere impiegate dai Capi degli Uffici giudiziari secondo un mirato programma di gestione idoneo a misurare e controllare gli obiettivi di smaltimento individuati.
Si prevede di completare le assunzioni entro la fine del 2021 e, nel lungo periodo, si mira a stabilizzare questa struttura organizzativa, con incentivi e corsie preferenziali per chi è stato assunto in via temporanea: il PNRR ipotizza, ad esempio, il rilascio di un'attestazione di lodevole servizio che costituirà titolo di preferenza nei concorsi o anche titolo di accesso a quello di magistratura, nonché punteggi aggiuntivi nelle procedure di selezione di personale da parte dell'amministrazione giudiziaria.Riforma processo civile
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La riforma del processo civile si articola lungo tre dorsali, complementari fra loro, ovvero: accentuare il ricorso agli strumenti alternativi per la risoluzione delle controversie, c.d. ADR (Alternative dispute resolution); apportare le necessarie migliorie al processo civile; intervenire sul processo esecutivo e sui procedimenti speciali.
In tutti i tre casi, si stima che le leggi delega possano essere adottate entro settembre 2021 e i decreti attuativi approvati entro settembre 2022. L'impatto sulla durata dei procedimenti potrebbe verosimilmente stimarsi alla fine del 2024
Alternative Dispute Resolution (ADR)
L'obiettivo principale di tale riforma è sostenere una più ampia diffusione degli strumenti alternativi al processo per la risoluzione delle controversie. In particolare, si intende: rafforzare le garanzie di imparzialità, per quello che concerne l'arbitrato; estendere l'ambito di applicazione della negoziazione assistita; garantire una migliore e più estesa applicabilità dell'istituto della mediazione.
Modifiche al processo civile
Per quanto riguarda il processo civile, si ritiene necessaria una riforma che riesca a contrastare le più evidenti disfunzioni registrate nella prassi applicativa. Si esclude una modifica radicale dell'impianto del processo civile, che provocherebbe, soprattutto nei primi anni, negative conseguenze per il necessario tempo di adattamento da parte degli operatori.
La via prescelta, invece, è quella di un metodo di intervento "selettivo", volto ad introdurre specifiche disposizioni, per ovviare alle aree più disfunzionali e per estendere modelli già sperimentati con profitto e già valutati dalle agenzie internazionali di monitoraggio (per es., CEPEJ).
Gli obiettivi perseguiti sono:
- maggiore concentrazione, per quanto possibile, delle attività tipiche della fase preparatoria ed introduttiva;
- soppressione delle udienze potenzialmente superflue e riduzione dei casi nei quali il tribunale è chiamato a giudicare in composizione collegiale;
- maggior ridefinizione della fase decisoria, con riferimento a tutti i gradi di giudizio.
Interventi sul processo esecutivo e sui procedimenti speciali
Attenzione particolare al settore dell'esecuzione forzata, in ragione della centralità della realizzazione coattiva del credito ai fini della competitività del sistema paese. L'obiettivo principale della riforma è definire una serie di interventi che garantiscano la semplificazione delle forme e dei tempi del processo esecutivo, così da rendere più celere e spediti i procedimenti esecutivi.
Il Piano rafforza, inoltre, la tutela del creditore o dell'avente diritto munito di un titolo esecutivo, mediante l'alleggerimento delle forme, la semplificazione dei modelli processuali, l'accelerazione dei tempi (l'eliminazione di termini superflui e la più sollecita cadenza delle fasi della vendita) e la maggiore effettività. Infine, si propongono ulteriori interventi nel settore del contenzioso della famiglia: nel dettaglio, si prevede di individuare un rito unitario per i procedimenti di separazione, divorzio e per quelli relativi all’affidamento e al mantenimento dei figli nati al di fuori del matrimonio.
Riforma giustizia tributaria
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Per il contenzioso tributario, settore cruciale per l'impatto che può avere sulla fiducia degli operatori economici e che risente fortemente delle criticità legate ai tempi della amministrazione della giustizia, gli interventi proposti dal PNRR sono rivolti a ridurre il numero di ricorsi alla Cassazione, a farli decidere più speditamente, oltre che in modo adeguato. Si stima che la riforma possa essere approvata entro il 2022.
Il Piano assicura un migliore accesso alle fonti giurisprudenziali mediante il perfezionamento delle piattaforme tecnologiche e la loro piena accessibilità da parte del pubblico; ancora, si ipotizza l'introduzione del rinvio pregiudiziale per risolvere dubbi interpretativi, per prevenire la formazione di decisioni difformi dagli orientamenti consolidati della Corte di Cassazione.
Per quanto riguarda lo smaltimento dell'ingente arretrato presso la Cassazione, il Piano agisce mediante strumenti come il rafforzamento delle dotazioni di personale e un intervento, mediante adeguati incentivi economici, segnatamente per il personale ausiliario.
Si segnala l'avvenuta costituzione di una Commissione di studio da parte del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, per elaborare proposte di interventi organizzativi e normativi per deflazionare e ridurre i tempi di definizione del contenzioso tributario. La riforma potrebbe essere approvata entro il 2022.
Riforma processo e sistema sanzionatorio penale
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Essenziale il tema della razionalizzazione e accelerazione del procedimento penale. Tenuto conto di quanto contenuto nei disegni di legge già presentati all'esame del Parlamento, l'obiettivo generale è quello di rendere più efficiente il processo penale, accelerandone i tempi di definizione, puntando, in primis, a semplificare e razionalizzare il sistema degli atti processuali e delle notificazioni.
Ancora, saranno elaborati interventi per la fase delle indagini e dell'udienza preliminare, volti ad assicurare scansioni temporali più certe e stringenti, e regimi che garantiranno maggiore selettività nell'esercizio dell'azione penale e nell'accesso al dibattimento, tanto in primo grado quanto in fase di gravame, nonché maggiore scorrevolezza al dibattimento di primo grado.
La riforma prevista dal Piano parla anche di ampliamento delle possibilità di ricorso ai riti alternativi, incentivando i benefici ad essi connessi, con interventi che riguardano patteggiamento, giudizio abbreviato, giudizio immediato e decreto penale di condanna.
Quanto alla definizione dei termini di durata dei processi, invece, saranno previsti opportuni meccanismi di adattamento alle eventuali specificità dei singoli uffici giudiziari, mentre si vuole anche migliorare l'accesso, snellire le forme e ridurre i tempi di durata del giudizio di appello, fase particolarmente critica, in specie per la prescrizione del reato.
Quanto ai tempi di attuazione, il D.M. del 18 marzo 2021 ha istituito una Commissione per elaborare proposte di riforma e previsto che i lavori debbano essere ultimati il 23 aprile 2021, termine ultimo per la presentazione degli emendamenti e degli ordini del giorno. Si stima quindi che le leggi delega possano essere adottate entro settembre 2021 e che i decreti attuativi possano essere approvati entro settembre 2022.
La riforma dell'Ordinamento giudiziario
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Infine, quanto alla riforma dell'Ordinamento giudiziario, il PNRR segnala come il d.d.l. n. 2681, attualmente all'esame in commissione alla Camera, avrà effetti non solo sul profilo ordinamentale dell'organizzazione della magistratura, ma in generae sull'efficienza dell'amministrazione della giustizia.
I diversi interventi mirano a ottenere un generale miglioramento sull'efficienza e sulla complessiva gestione delle risorse umane, attraverso una serie di innovazioni dell'organizzazione dell'attività giudiziaria, nonché a garantire un esercizio del governo autonomo della magistratura libero da condizionamenti esterni o da logiche non improntate al solo interesse del buon andamento dell'amministrazione della giustizia.
Ad esempio, vi saranno maggiori oneri sui dirigenti (sia dell'ufficio che della singola sezione) che dovranno monitorare il sopravvenire di ritardi da parte dei magistrati e l'andamento delle pendenze, con l'obbligo di intervenire per accertare le cause di eventuali crescite anomale (superiori al 10% rispetto all'anno precedente) e adottare interventi idonei a consentirne l'eliminazione.
Ancora, si punta a una complessiva riorganizzazione delle Procure della Repubblica, a rivedere le modalità del concorso in magistratura (basterà la laurea in giurisprudenza), a semplificare l'attività dei Consigli giudiziari, a riformare il sistema di autogoverno della magistratura.
Si segnala l'istituzione, con D.M. 26 marzo 2021, di un'apposita Commissione, i cui lavori sono articolati in tre sottocommissioni aventi ad oggetto diversi ambiti. Per i progetti di riforma il Governo ha richiesto la trattazione prioritaria che ne comporterà la calendarizzazione per l'esame dell'Aula entro giugno 2021.
Autore: Lucia Izzo