La Responsabilitá precontrattuale delle Pubbliche Amministrazioni (Cons. Stato, Sez. VI, Sent. n. 633/ 2013)

Con la sentenza in commento, il C.d.S. conferma un indirizzo giá consolidato circa la configurabilità di una responsabilità precontrattuale della PA, poichè anche su di essa grava l'obbligo sancito dall'art. 1337 c.c. che i plica il dovere di non coinvolgere l'altra parte in trattative inutili. Premesso che il solo svolgimento delle trattative non comporta alcun obbligo di contrarre, tuttavia è contrario a buona fede suscitare nell'altra parte la ragionevole convinzione della conclusione del contratto per poi recedere ingiustificatamente dalle trattative, condotte giá a tal punto da ingenerare nella controparte la ragionevole aspettativa della conclusione del contratto. Il caso si occupa di una "stazione appaltante", la quale dopo aver bandito e aggiudicato una gara, si determina a non concludere il contratto, revocando nel contempo tutti gli atti della stessa gara, a causa di una sopravvenuta mancanza di sufficienti risorse finanziarie. Secondo i giudici , tale sopravvenuto "deficit" finanziario, non appare imputabile a circostanze imprevedibili o eccezionali, quindi estranee alla sfera di controllo della PA , ma pittosto ad una scelta consapevole e volontaria della stessa, che poteva tranquillamente essere valutata preventivamente dalla "stazione appaltante" , evitando di coinvolgere l'impresa contraente in un inutile fase di trattativa "pre gara". Tale comportamento risulta pertanto lesivo di un affidamento meritevole di tutela della società aggiudicataria dell'appalto, determinando nel contempo ai danni della stessa, una violazione palese dell'obbligo di buona fede ex art. 1337 c.c. durante lo svolgimento delle trattative contrattuali. Da tale "iudicium" si evince che la responsabilità precontrattuale della P.A. si profila prescindendo anche dall'eventuale illegittimità del provvedimento amministrativo di autotutela con cui la PA provvede ad annullare o revocare gli atti di gara. Qualora la PA , durante la fase precontrattuale dovesse agire in modo da non salvaguardando l'affidamento della controparte (non occorre una condotta dolosa né la prova dell'intenzione di arrecare pregiudizio all'altro contraente), in modo da ledere la sua legittima fiducia nella conclusione del contratto, essa risponde per responsabilità precontrattuale. La responsabilità precontrattuale non promana dalla violazione delle norme di diritto pubblico che disciplinano " l'agere" autoritativo della PA e dalla cui violazione discende l'illegittimità dell'atto, ma dalla violazione delle regole comuni, in questo caso specifico l'art. 1337 c.c., il quale pone doveri di correttezza e di buona fede (oggettiva) durante la fase delle trattative , doveri che devono essere oservati anche dalla pubblica amministrazione, così come altre norme poste a tutela dei contraenti. "....Nella scelta del contraente la PA è tenuta al rispetto delle norme di diritto pubblico, che se disattese, potrebbero implicare l'annullamento del provvedimento ed una eventuale responsabilità da attività provvedimentale illegittima, ma è tenuta anche al rispetto di norme comuni come quella di cui all'art. 1337 c.c. al pari di qualsiasi altro contraente privato....." (giá in questi termini Cons. Stato, Ad. Plen n. 6/2005). La giurisprudenza degli ermellini aveva giá avuto modo di chiarire ".....la responsabilità precontrattuale è una responsabilità da comportamento non da provvedimento, che incide non sull'interesse legittimo pretensivo all'aggiudicazione, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell'altrui scorrettezza. Nei casi di responsabilità precontrattuale propriamente detti, infatti, ciò che il privato lamenta non è la mancata aggiudicazione, ma la lesione della sua corretta autodeterminazione negoziale......" ( Cass. SU 12 2008, n. 11656) . Nella vicenda in esame, in cui viene in rilievo la revoca degli atti di gara, il danno è commisurato non al c.d. interesse positivo (ovvero alle utilità economiche che il privato avrebbe tratto dall'esecuzione del contratto), ma al c.d. interesse negativo a non essere coinvolto in trattative inutili, con perdita di tempo e di risorse economiche , partecipando per es. nel caso "de quo" ad una gara d'appalto del tutto vana a causa del recesso ingiustificato dell'amministrazione.