Prof. Luigino Sergio
Il quesito: Il Sindaco di un Comune, ha richiesto un parere alla Corte dei Conti, con lo scopo di sapere se sia legittima la corresponsione di compensi ai componenti dei Consigli d'amministrazione di Consorzi fra enti locali, essendo il Comune suddetto socio in Consorzio con altri enti locali, di un'azienda territoriale per i servizi alla persona.
Il Sindaco fa presente che la struttura organizzativa del Consorzio comprende l'assemblea consortile (composta dai Sindaci dei Comuni soci) che rappresenta l'organo di indirizzo, di controllo politico amministrativo e di raccordo con gli enti consorziati; il Consiglio di amministrazione, organo di direzione strategica ed operativa, composto da tre membri (compreso il Presidente) che è il responsabile della gestione amministrativa e della funzione di controllo; il Presidente che ha la rappresentanza legale di fronte a terzi ed in giudizio; mentre i componenti del C.d.A. non sono amministratori degli enti locali soci dell'Azienda, ma devono essere scelti tra esperti di comprovata competenza tecnica, esistendo il divieto statutario per gli amministratori degli enti locali soci di poter far parte del predetto C.d.A.
Il merito: La Corte dei Conti, Sezione regionale di Controllo per la Lombardia, con parere n. 512/2013, si era già espressa circa l'applicabilità o meno all'azienda in questione dell'art. 6, comma 2, del d.l. n. 78/2010, convertito con L. n. 122/2010.
Si premette che il d.lgs. n. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, all'art. 31, comma 1, dispone che «gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un Consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili. Al Consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando siano a ciò autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti».
Tutto ciò detto, la Sezione regionale di Controllo per la Lombardia aveva evidenziato come il discrimine riguardo l'applicabilità o meno dell'art. 6, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010 sia rinvenibile nella «puntuale sussunzione qualificatoria della natura giuridica dell'azienda consortile, demandando tale qualificazione ai competenti organi dell'ente. Infatti, qualora a seguito dell'analisi da compiere in fatto, si fosse concluso che il Consorzio sia sussumibile nell'alveo degli enti pubblici non economici, sarebbe escluso dall'ambito di applicazione dell'art. 6, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010 (giusta eccezione espressamente prevista dalla norma)».
Il d.l. 31 maggio 2010, n. 78, Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, all'art. 6, rubricato Riduzione dei costi degli apparati amministrativi, comma 2, dispone che «a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti, che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonché la titolarità di organi dei predetti enti è onorifica; essa può dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente; qualora siano già previsti i gettoni di presenza non possono superare l'importo di trenta euro a seduta giornaliera. La violazione di quanto previsto dal presente comma determina responsabilità erariale e gli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati sono nulli … ».
I magistrati contabili della Lombardia, con la deliberazione n. 512/2013, hanno ricordato che tale disposizione non si applica agli enti previsti nominativamente dal d.lgs. n. 165/2001, ossia agli enti pubblici non economici.
Successivamente a tale parere della Corte dei Conti espresso con deliberazione n. 512/2013, l'assemblea consortile, con deliberazione n. 19 del 12 dicembre 2013, avendo attestato che al Consorzio de quo è sempre stato applicato, per scelta organizzativa, il d.lgs. n. 165 del 2001, il codice dei contrati, di cui al d.lgs. n. 163 del 2006 e i CCNL del comparto Regioni-enti locali, ha concluso per l'attribuzione dei compensi previsti al C.d.A., decurtati del 10 per cento in applicazione della disposizione di cui all' art. 6, comma 3, del medesimo d.l. n. 78 del 2010.
Nel citato parere n. 512/2013 si faceva, altresì, accenno all'eventuale applicabilità all'azienda, dell'art. 5, comma 7, del d.l. n. 78/2010, rubricato Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici in relazione al quale la Sezione rimandava al precedente parere n. 353 del 17 luglio 2012.
In quest'ultimo si opera una distinzione tra gli organi espressione di indirizzo politico, quali l'assemblea consortile (di cui fanno parte soggetti appartenenti agli organi politici dei rispettivi enti consorziati), per i quali si conclude per la gratuità dell'incarico; mentre si precisa l'applicabilità del successivo art. 6 (commi 2 o 3) per quanto attiene agli organi appartenenti alla struttura tecnico amministrativa, quali, per esempio, i membri del C.d.A. del Consorzio interessato.
In seguito la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, nell'adunanza del 10 febbraio 2014, si è pronunciata su una richiesta originata da un'istanza di parere, avanzata alla Sezione Regionale di Controllo del Piemonte, in cui era stato posto il quesito: « ... se sia applicabile l'art. 5, comma 7, ultimo periodo, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 del 2010, convertito dalla L. 30 luglio 2010, n. 122, ai componenti dei Consigli di Amministrazione dei Consorzi di enti locali ... ».
La Sezione Autonomie, con la deliberazione n. 4/2014 del 10 febbraio 2014, se, da un lato, ha chiarito che l'art. 6 del d.l. n. 78 del 2010 non si applica "tout court" agli enti locali, poiché «in sostanza gli apparati amministrativi ai quali fa riferimento l'art. 6 non includono quelli degli enti territoriali», dall'altro ha sancito l'applicabilità dell'art. 5, comma 7, dello stesso decreto ai Consorzi di enti locali, concludendo che «non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma ai componenti dei Consigli di amministrazione dei predetti Consorzi».
Conseguentemente l'azienda ha provveduto, a far data dalla pubblicazione della deliberazione del 14 febbraio 2014 a revocare l'erogazione delle indennità a favore dei componenti del Consiglio, con deliberazione n. 4 del 31 marzo 2014.
In ultima analisi il Sindaco del Comune interessato al parere richiesto, pone alla Corte dei Conti in funzione consultiva, tre quesiti:
1) conferma che l'azienda consortile e, di conseguenza, gli enti locali abbiano operato legittimamente, sino all'espressione del parere da parte della Corte dei Conti Sezione Autonomie, nell'autorizzare l'erogazione di un compenso ai componenti del Consiglio di Amministrazione alla luce dei pareri sopra richiamati;
2) se risulti corretta la revoca del compenso agli amministratori con decorrenza dalla data del parere della Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti (14 febbraio 2014), o se, viceversa, nulla dicendo in merito il parere della Sezione Autonomie, debba intendersi sempre applicabile la distinzione operata tra gli organi politici assembleari ed i componenti tecnico amministrativi del C.d.A., operata dalla Sezione regionale Lombardia nel parere n. 353/2012;
3) se si possa ritenere che, con l'ultima deliberazione dell'assemblea consortile che ha disposto la revoca, con effetto ex nunc, della corresponsione dell'indennità si sia definitivamente assolto ad ogni obbligo, ovvero si debba richiedere ai componenti del Consiglio d'amministrazione la restituzione del compenso percepito prima del 14 febbraio 2014.
Tanto premesso, due dei tre quesiti oggetto della richiesta di parere devono ritenersi integralmente inammissibili; l'istanza del Sindaco del Comune interessato rimane ammissibile limitatamente alla seconda parte del secondo quesito, inerente alla perdurante distinzione, ai fini dell'applicazione dell'art. 5, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, convertito con L. n. 122 del 2010, operata dalla Sezione regionale per la Lombardia, nel parere n. 353/2012, tra gli organi politici assembleari ed i componenti del Consiglio d'amministrazione alla luce della delibera della Sezione delle Autonomie n. 4/2014/QMIG.
Pertanto il quesito posto dal Comune interessato dal richiesto parere, verte sulla perdurante distinzione, operata in via interpretativa dalla Sezione regionale di controllo, nel parere n. 353/2012 (richiamata nel successivo parere n. 512/2013), circa la legittima corresponsione di compensi, da un lato, agli organi assembleari di un Consorzio fra enti locali (per i quali era stato ritenuto applicabile, per le motivazioni in quella sede esposte, l'art. 5, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, convertito con L. n. 122 del 2010) e, dall'altro, ai componenti del Consiglio d'amministrazione (per i quali era stato ritenuto invece applicabile, per le motivazioni allora esposte, l'art. 6, comma 3, del citato d.l. n. 78 del 2010).
I giudici contabili, sulla questione oggetto di parere, richiamano preliminarmente la sentenza 14 giugno 2012, n. 151, della Corte Costituzionale, la quale nel decidere in merito proprio a quella parte dell'art. 5, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 che dispone la gratuità degli incarichi ivi considerati, asserisce che quella norma è espressione di una «disciplina uniforme», diretta ad ottenere la riduzione «della spesa pubblica corrente per il funzionamento di tali organismi», che si traduce in «un principio di gratuità dell'amministrazione delle suddette forme associate di gestione di servizi e funzioni pubbliche da parte degli enti locali».
La Sezione Regionale della Corte dei Conti per la Lombardia, ai fini della risposta da offrire riguardo al dubbio posto dal Comune istante, non può che rimettersi all'orientamento interpretativo adottato dalla Sezione delle Autonomie nella deliberazione n. 4/2014/QMIG del 20/02/2014, adottata ai sensi dell'art. 6, comma 4, del d.l. n. 174 del 2012, convertito con L. n. 213 del 2012: «in presenza di interpretazioni discordanti delle norme rilevanti per l'attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza, la Sezione delle Autonomie emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali di controllo si conformano»).
Trattasi di una interpretazione assunta in funzione di orientamento generale; potestà recentemente confermata e ampliata, dall'art. 33, comma 2, lett. b), del d.l. n. 91 del 2014.
Nel dispositivo della predetta deliberazione, la questione di massima, posta dalla Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, con deliberazione n. 394/2013/QMIG «se sia applicabile l'art. 5, comma 7, ultimo periodo, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 del 2010, convertito dalla L. 30 luglio 2010, n. 122, ai componenti dei Consigli di amministrazione dei Consorzi di enti locali che siano partecipati anche dalle Regioni», ha trovato la seguente soluzione interpretativa: «tra le forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche ai cui amministratori, ai sensi dell'art. 5, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma, deve ritenersi che rientrano anche i componenti dei Consigli di amministrazione dei Consorzi di enti locali».
Di conseguenza, a parere della Corte dei Conti per la Lombardia, Sez. di Controllo, con deliberazione n. 224/2014, «al dubbio specifico posto dal Comune istante, deve darsi risposta negativa, con conseguente affermazione della gratuità degli incarichi espletati in seno ai Consigli d'amministrazione di Consorzi fra enti locali, alla luce dell'interpretazione adottata dell'art. 5, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, convertito con L. n. 122 del 2010».
Prof. Luigino Sergio (già Direttore Generale della Provincia di Lecce; esperto in organizzazione e gestione degli enti locali).