Prof. Luigino Sergio
Il fatto: Il Commissario straordinario della Provincia di Asti ha inoltrato in data cinque settembre 2014, per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali del Piemonte, un quesito in materia di contabilità pubblica, con il quale espone che l'Amministrazione provinciale, tenuto conto della situazione di squilibrio nella gestione corrente, dovuta essenzialmente ai tagli finanziari effettuati dallo Stato al fondo sperimentare di riequilibrio e dalla Regione Piemonte ai trasferimenti per spese di funzionamento, ma anche a causa della riduzione delle entrate derivanti dall'assicurazione per la responsabilità civile delle auto, ha verificato, dopo aver esperito ogni utile operazione volta alla riduzione della spesa corrente che in nessun modo risulta possibile dare copertura finanziaria ai servizi essenziali a tutela della pubblica incolumità, quale la manutenzione stradale invernale (trattamenti antighiaccio, sgombero neve).
Il Commissario straordinario chiede alla Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte della Corte dei Conti se sia consentito non destinare per due annualità i risparmi della rinegoziazione di mutui contratti con Cassa Depositi e Prestiti a spese d'investimento, posticipando il vincolo per le due annualità mancanti o carenti (2014 solo quota parte) negli esercizi successivi 2016 e 2017.
Tale richiesta viene formulata consapevolmente al fatto che dette risorse finanziarie dovrebbero essere finalizzate ad investimenti, per evitare di incrementare la spesa corrente; ma si avanza, comunque, poiché la l'ente interessato versa in una situazione eccezionale di gravissima carenza di risorse che non consente più ad esso di svolgere le proprie funzioni istituzionali fondamentali. Tale richiesta si avanza, altresì, perché il decreto del ministero dell'economia e delle finanze 20 giugno 2003, Modifiche al d.m. 7 gennaio 1998 del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e successive modificazioni, recante: «Nuove norme relative alla concessione, garanzia ed erogazione dei mutui della Cassa Depositi e Prestiti (in G.U. 24 giugno 2003, n. 144) e la normativa finanziaria vigente, a parere del Commissario straordinario, non sembrano imporre espressamente vincoli di destinazione per le somme risparmiate con la rinegoziazione.
Il d.m. 7 gennaio 1998 del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, regolamenta la concessione, la garanzia e l'erogazione dei mutui concessi dalla Cassa depositi e Prestiti, esclusivamente per spese d'investimento, ivi compresi i conferimenti o le partecipazioni al capitale di società per azioni o a responsabilità limitata, costituite in base alle facoltà concesse ai medesimi enti mutuatari dalla legislazione vigente.
L'estinzione anticipata dei mutui concessi dalla CC.DD.PP. è disciplinata dall'art. 11 del d.m. 7 gennaio 1998, così come sostituito dall'art. unico del d.m. 20 giugno 2003.
Ai sensi del d.l. 27 ottobre 1995, n. 444, Disposizioni urgenti in materia di finanza locale (in G.u. 28 ottobre 1995, n. 253), art. 6, «gli enti locali possono rinegoziare il capitale residuo dei mutui. Tale facoltà non comporta alcuna modifica in ordine alla durata originaria e all'ammontare del concorso statale concesso sul mutuo»; l'operazione è sottoposta a due condizioni: che sia consentito dalle clausole contrattuali e che sia conveniente, ai sensi della L. 30 dicembre 2011, n. 311, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005, in G.U. 31 dicembre 2004, n. 306, S.O.), art.1, commi 71-74; (si veda in particolare l'art. 1, comma 71-bis, il quale prevede che «i soggetti di cui al comma 71 devono inoltre verificare che l'incremento del valore nominale delle nuove passività non superi di 5 punti percentuali il valore nominale di quella preesistente. In carenza di tale ulteriore condizione, il rifinanziamento non deve essere effettuato, fermo restando che all'atto della rinegoziazione dei mutui deve essere applicata la commissione onnicomprensiva sul debito residuo, in termini percentuali, secondo le condizioni previste dal sistema bancario»).
La possibilità di rinegoziazione dei singoli mutui, offerta dalla Cassa DD.PP., rappresenta un'opportunità che ogni ente deve valutare attentamente per verificare la possibilità, a seguito delle operazioni proposte, di ridurre il costo dell'indebitamento, al fine di adeguarlo alle attuali condizioni di mercato ed anche, di conseguenza, al fine di appurare se vi siano possibilità per rendere meno gravosa l'incidenza dell'indebitamento sul bilancio dell'ente locale interessato.
Ridurre il valore delle rate di ammortamento annuo potrebbe servire a facilitare il raggiungimento dell'equilibrio finanziario del bilancio, che, per i prossimi anni, in conseguenza delle riduzioni dei trasferimenti erariali decisi con il d.l. n. 78/2010 e del blocco delle manovre sui tributi, si presenta sempre più difficile.
Occorre rammentare che ai sensi dall'art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, Regioni, Province e Comuni possono chiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica e domandare ulteriori forme di collaborazione, ai fini della regolare gestione finanziaria, dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione amministrativa.
Recita, infatti, l'art. 7, comma 8, che «le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane»; la collaborazione richiesta alla Corte dei Conti si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa.
«L'azione della Corte dei Conti riguardante l'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda».
I giudici contabili dopo aver verificato favorevolmente che il quesito viene formulato dall'organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell'ente provinciale, in quanto il Commissario riveste il ruolo di rappresentante dell'ente ai sensi dell'art. 50 del TUE. (in tal senso, tale Sezione si è espressa su un caso analogo con deliberazione n. 38/2011) e dopo avere riscontrato con esito positivo l'ammissibilità della richiesta di parere anche sotto il profilo oggettivo, giacché il quesito riguarda la materia della contabilità pubblica, come delineata dalle SS.RR. con la deliberazione n. 54/2010, la Corte dei Conti, Sezione di Controllo per il Piemonte entra nel merito della questione oggetto d'esame.
Il merito: Il Collegio, dopo aver premesso che la funzione consultiva è diretta a fornire un ausilio all'ente richiedente per le determinazioni che lo stesso è tenuto ad assumere nell'esercizio delle proprie funzioni, restando ferma la discrezionalità dell'amministrazione in sede di esercizio delle prerogative gestorie, ricorda che esso ha già più volte espresso il proprio orientamento contrario alla possibilità, da parte degli enti locali, di porre in essere operazioni di copertura delle spese correnti con gli introiti derivanti da rinegoziazione di mutui.
In merito si richiamano le argomentazioni espresse nella pronuncia di questa Sezione, n. 221/2011/SRCPIE/PRSE, con la quale il Collegio evidenzia che «la rinegoziazione di mutui in ammortamento ha un duplice e contrastante effetto: da un lato determina un vantaggio immediato, consistente nella riduzione della spesa annuale per il rimborso delle rate in ammortamento, dall'altro determina un aumento della spesa complessiva per interessi in conseguenza della maggior durata dell'indebitamento ed un irrigidimento dei bilanci futuri. Ciò comporta che il vantaggio derivante dalla rinegoziazione non può essere solo quello derivante dalla differenza fra l'attualizzazione dei flussi dei pagamenti della passività originaria e quelli della nuova passività, ma, in conformità ai principi di sana gestione finanziaria, deve consistere in una valutazione finanziaria ed economica della complessiva situazione dell'ente, in relazione non solo ai dati finanziari attualizzati dell'operazione, ma anche ai rischi che l'ente locale assume con la nuova operazione di indebitamento, ed all'allungamento della durata del debito, che vincola l'attività futura dell'amministrazione».
Ciò detto, ad avviso dei giudici contabili, «la diminuzione delle rate di ammortamento, non può essere considerato un risparmio in conseguenza del quale procedere automaticamente ad incrementare la spesa corrente, ma le economie derivanti dalla rinegoziazione del debito debbono essere destinate a spese in conto capitale. Proprio in riferimento all'utilizzazione delle risorse liberate dalla rinegoziazione dei mutui con la cassa depositi e prestiti, l'Osservatorio sulla Finanza e contabilità degli enti locali ebbe a suo tempo a precisare che "esiste un orientamento generale di leggi di settore tendenti a contenere, per finalità di politica economica generale, l'aumento delle spese correnti dello Stato e di tutti gli altri enti pubblici. Nell'equilibrio economico finanziario complessivo degli enti locali l'operazione di rinegoziazione espone l'ente locale ad un debito prolungato nel tempo che ha come risultato pratico la liberazione di risorse in una parte del periodo di ammortamento del debito originario" (parere approvato nella seduta del 6 novembre 2003). In tal senso si è ripetutamente espressa questa Corte (vedi sezione Toscana n. 27/2011; Sezione Lombardia n. 1027/2010, 27/2009; Sezione Liguria n. 77/2008; sezione Sardegna n. 33/2010)».
Questa destinazione delle risorse derivanti dalla rinegoziazione dei mutui non appare conforme alla ratio della limitazione del ricorso all'indebitamento per finanziare spese di investimento, sancito dall'art. 119, comma 6, della Costituzione, il quale dispone che «i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni … possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti».
Ad avviso dei giudici contabili del Piemonte «i risparmi frutto di rinegoziazione non possono essere qualificati quale strumento per offrire risorse immediatamente spendibili in parte corrente dagli enti in "sofferenza", in quanto l'operazione comporterebbe, tra l'altro, l'irrigidimento dei bilanci futuri "capitalizzando" in senso negativo gli stessi e non offrendo alle generazioni future i benefici di cui potrebbero invece godere, laddove fossero assegnate esclusivamente ad investimenti le spese per indebitamento.
Vale a dire che «la diminuzione delle rate di ammortamento, non può essere considerato un risparmio in conseguenza del quale procedere automaticamente ad incrementare la spesa corrente, ma le economie derivanti dalla rinegoziazione del debito debbono essere destinate a spese in conto capitale».
Ad analoghe conclusioni la Sezione di Controllo per il Piemonte è pervenuta anche in successive pronunce (deliberazione n. 141/2012, deliberazione n. 265/2012), che si pongono in linea con il consolidato orientamento della Corte dei conti espresso in numerose deliberazioni di altre Sezioni Regionali di controllo (Sez. Reg. Contr. Toscana, deliberazione n. 1027/2011; Sez. Reg. Contr. Lombardia, deliberazione n. 27/2011; più di recente, Sez. Reg. Contr. Emilia Romagna, deliberazione n. 145/2014).
Conclusioni: La Corte dei Conti, Sezione di Controllo per il Piemonte, con il proprio parere n. 190/2014/SRCPIE/PAR, del 26 settembre 2014, alla luce delle suddette considerazioni è dell'avviso che «pur in presenza della situazione di criticità finanziaria esposta dal Commissario straordinario della Provincia di Asti, non può che confermarsi la contrarietà ai parametri di legalità (desumibili dalla Costituzione, dal TUEL e dai Principi contabili), dell'operazione di copertura delle spese correnti con gli introiti derivanti da rinegoziazione di mutui, prospettata nella richiesta di parere».
Prof. Luigino Sergio (già Direttore Generale della Provincia di Lecce; esperto in organizzazione e gestione degli enti locali).