Per la Corte dei Conti è necessario che il soggetto esterno all'amministrazione al quale poter conferire incarico di funzioni dirigenziali sia in possesso di laurea

Prof. Luigio Sergio 

Da parte del Comune di Pordenone è stata trasmessa alla Corte dei Conti, Sezione di Controllo della Regione Friuli Venezia Giulia, una richiesta di motivato avviso in tema di requisiti per il conferimento di incarichi dirigenziali, ai sensi dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. 30 giugno 2001, n. 165, Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (in G.U. maggio 2001, n. 106, S.O.).

Il Comune suddetto ha avanzato alla Corte dei Conti tale richiesta, in vista del conferimento di un incarico dirigenziale a tempo determinato.

La  competente Sezione regionale della Corte dei Conti (n. 159/2014/PAR, del 7 ottobre 2014),  dopo aver verificato favorevolmente l'ammissibilità della richiesta formulata dal Comune, sia sotto il profilo soggettivo (legittimazione dell'organo richiedente), sia sotto quello oggettivo (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica), procede in maniera preliminare ad inquadrare la disciplina sul conferimento degli incarichi a contratto negli enti locali.

Il TUEL, di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (in G.U. 28 settembre 2000, n. 227, S.O.), disciplina gli incarichi a contratto nell'art. 110, il quale prevede che: «1.  Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto

a tempo determinato. Per i posti di qualifica dirigenziale, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato, comunque in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità. Fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti previa selezione pubblica volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell'incarico. 

2.  Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire.

Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell'area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all'interno dell'ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell'area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell'ente arrotondando il prodotto all'unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità. 3.  I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del Sindaco o del Presidente della Provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della Giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l'eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell'ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale. 

4.  Il contratto a tempo determinato è risolto di diritto nel caso in cui l'ente locale dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni strutturalmente deficitarie.

5.  Per il periodo di durata degli incarichi di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo nonché dell'incarico di cui all'articolo 108, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell'anzianità di servizio. 

6.  Per obiettivi determinati e con Convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità». 

La regola generale per l'accesso alla p.a. è costituita dal concorso pubblico, così come dispone la Costituzione all'art. 97, comma 4: «agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge» e dalle procedure selettive; così come dispone il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165,  Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (in G.U. 9 maggio 2001, n. 106, S.O.) e come prevede l'art. 35 del testo unico sul pubblico impiego, il quale dispone che: «l'assunzione nelle amministrazioni pubbliche avviene con contratto individuale di lavoro: a)  tramite procedure selettive … volte all'accertamento della professionalità richiesta, che garantiscano in misura adeguata l'accesso dall'esterno». 

Le procedure di reclutamento nelle pubbliche amministrazioni, come prevede il comma 3 dell'art. 35 del citato testo unico sul pubblico impiego devono conformarsi ai principi di:

«a)  adeguata pubblicità della selezione e modalità di svolgimento che garantiscano l'imparzialità e assicurino economicità e celerità di espletamento, ricorrendo, ove è opportuno, all'ausilio di sistemi automatizzati, diretti anche a realizzare forme di preselezione; 

b)  adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire; 

c)  rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori; 

d)  decentramento delle procedure di reclutamento; 

e)  composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di provata competenza nelle materie di concorso, scelti tra funzionari delle amministrazioni, docenti ed estranei alle medesime, che non siano componenti dell'organo di direzione politica dell'amministrazione, che non ricoprano cariche politiche e che non siano rappresentanti sindacali o designati dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali o dalle associazioni professionali».

Nel merito, ai sensi dell'art. 110 TUEL, l'ente locale può conferire incarichi dirigenziali anche intuitus personae a soggetti che non hanno superato alcun concorso, ma che godono della fiducia degli organi di governo, sulla base della loro capacità (anche se volte presunta).

Due le aree all'interno delle quali collocare tali assunzioni: la prima concerne i posti all'interno della dotazione organica del personale; la seconda i posti extra dotazione organica.

Tali contratti ex art. 110 TUEL sono a tempo determinato, nel senso che non possono avere durata superiore al mandato elettivo del Sindaco o del Presidente della Provincia in carica e sono risolti di diritto nel caso in cui l'ente locale dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni strutturalmente deficitarie.

A seconda che i contratti si collochino all'intero della dotazione organica o al di fuori di essa, si avrà che per assunzioni sui posti di qualifica dirigenziale all'interno della dotazione organica, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi, comunque in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità; mentre per i posti da ricoprire al di fuori della dotazione organica, tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell'area direttiva e comunque per almeno una unità.

I contratti entro la dotazione organica «fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire … sono conferiti previa selezione pubblica volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell'incarico». 

Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire; mentre negli altri enti, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all'interno dell'ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell'area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire.

Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell'ente arrotondando il prodotto all'unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità.

L'art. 110 TUEL non è più al momento la fonte esclusiva degli incarichi dirigenziali negli enti locali, ai quali è applicabile ora anche la disciplina del d.lgs. n. 165/2001, oltre alle ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale recate da varie leggi finanziarie.

In forza  dell'intervento interpretativo dato dalla Corte Costituzionale con la decisione n. 324/2010, talune disposizioni dell'art. 19 del d.lgs. n. 165/2001, sono state espressamente estese alle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2 e  quindi anche ai Comuni e alle Province.

Il d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni (in G.U. 31 ottobre 2009, n. 254, S.O. n. 197), con l'art. 40, comma 1, lett. f) introduce all'art. 19 del testo unico del pubblico impiego il comma 6-ter e conferma la normativizzazione dell'estensione del dlgs. n. 165/2001 agli enti locali.

Infatti l'art. 19 suddetto, comma 6, dispone che gli incarichi dirigenziali di cui ai precedenti commi da 1 a 5 «sono conferiti, fornendone esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato …».

Con riguardo al quesito inerente al  possesso del diploma di laurea quale requisito necessario ai fini del conferimento dell'incarico di che trattasi, secondo l'istante Comune di Pordenone si fa rilevare che dalla lettura testuale, parrebbero distinguersi all'interno dell'art. 19, comma 6, due ipotesi, delle quali la prima sembrerebbe ammettere il conferimento di incarichi a «persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali»; mentre la seconda prevederebbe la possibilità di incarico per i soggetti «che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria».

Nella prima ipotesi, secondo l'interpretazione data dal Comune, non verrebbe fatto alcun riferimento al possesso di una formazione universitaria (diploma di laurea), supponendosi che l'affidamento possa avvenire anche a favore di soggetti non laureati, purché sussistano gli altri requisiti; di conseguenza secondo tale congettura dovrebbe ritenersi operante una deroga rispetto alla disciplina generale sui requisiti necessari per l'accesso alle qualifiche dirigenziali, recata dall'art. 28, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, non riguardando il citato comma 6 dell'art. 19 procedure concorsuali pubblicistiche per l'accesso al pubblico impiego.

Dunque all'interno della normativa si avrebbe una legittimazione al conferimento dell'incarico a soggetti la cui competenza sarebbe stata acquisita "sul campo" ovvero per il sol fatto del pregresso svolgimento di funzioni dirigenziali in organismi o enti o aziende pubblici o privati per almeno un quinquennio; fatto che costituirebbe requisito professionale alternativo rispetto alla particolare «specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria».

Tale lettura della norma non è stata ritenuta condivisibile da pacifica e consolidata giurisprudenza da parte della stessa Corte dei Conti, formatasi sia in sede consultiva (v. ex plurimis Sez. reg.le Basilicata, deliberazione n.  29/2011/PAR) che in sede di controllo di legittimità (cfr. Sez. Controllo di legittimità su atti del Governo, deliberazione n. 3/2003 e Sez. del Controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato n. 2/2005/P).

Ricorrendo ad una lettura sistematica e non solo testuale del comma 6 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165/2001, la magistratura contabile è dell'avviso invece che «il requisito del possesso del diploma di laurea costituisce requisito essenziale per l'accesso alle qualifiche dirigenziali nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, trattandosi di un requisito di base e necessariamente propedeutico, come si evince dalla lettura del necessariamente correlato art. 28 [comma 1] successivo, che disciplina l'accesso alla qualifica dirigenziale», il quale dispone(va) che «al concorso per esami possono essere ammessi i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio o, se in possesso del dottorato di ricerca o del diploma di specializzazione conseguito presso le scuole di specializzazione individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, almeno tre anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea»; comma 1 che è stato abrogato dall' art. 18, comma 1, lett. c), d.p.r. 16 aprile 2013, n. 70. 

Né, sempre a parere della Corte dei Conti, «tale piana interpretazione può subire eccezioni allorché il conferimento dell'incarico provenga da un ente locale con contratto a termine (giusta il combinato disposto dell'art. 110 TUEL e del comma 6 dell'art. 19, d.lgs. n. 165/2001), ipotesi nella quale, anzi, l'accesso alla dirigenza è consentito dal comma 6 a soggetti particolarmente qualificati che, oltre al requisito di base del titolo di studio, posseggano alternativamente uno o più degli ulteriori requisiti di specifica preparazione ed esperienza professionale».

I giudici contabili, già con pregresse deliberazioni (v. Sez. reg.le Lombardia, deliberazione. n. 504/2011, deliberazione n. 20/2006, deliberazione n. 3/2003 della Sez. Centrale di legittimità su atti del Governo) avevano ritenuto che «le previsioni normative in esame non sono sostitutive del requisito di base del possesso della laurea, ma sono aggiuntive, nel senso che, purché in possesso del diploma di laurea, i soggetti che siano dotati di uno dei requisiti delineati nell'art. 19, comma 6, possono ottenere un incarico dirigenziale temporaneo».

Anche il Dipartimento per la funzione pubblica è pervenuto ad analoghe conclusioni, con parere n. 35/2008, nel quale viene stabilito che per gli enti locali il requisito del titolo di studio richiesto dalla legge per il conferimento di incarico dirigenziale è lo stesso, disposto in generale, dall'art. 28 del d.lgs. n. 165/2001 e consiste nel titolo di laurea.

La stessa Corte Costituzionale, ricordano i giudici contabili, a sostegno della tesi della necessarietà del possesso del titolo di laurea per il conferimento di qualsivoglia incarico di funzioni dirigenziali, anche a tempo determinato, per tutte le pp.aa., compresi gli enti locali, con la già richiamata decisione n. 324 del 2010, ha ritenuto che la disciplina dettata dall'art. 19, commi 6 e 6-bis del d.lgs. n. 165/2001, riguardi tutte le amministrazioni pubbliche, anche quelle locali; disciplina che attiene ai requisiti soggettivi che devono essere posseduti dal privato contraente, requisiti che, dunque, non possono che essere identici per tutte le fattispecie in cui si dà luogo a un incarico dirigenziale.

Il Collegio contabile ritiene di dover formulare indirizzi anche in merito all'ulteriore quesito posto nella richiesta del Comune di Pordenone, specificatamente volto a individuare la corretta interpretazione dell'inciso «non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione» che nel testo del più volte richiamato comma 6, dell'art. 19 del d.lgs. n. 165/2001 segue il riferimento alle «persone di particolare e comprovata qualificazione professionale» le quali, in presenza di tutti i requisiti normativamente posti, possono essere destinatarie degli incarichi di funzioni dirigenziali di che si sta trattando.

Il Collegio contabile è dell'avviso che il comma 6, dell'art. 19, del testo unico sul pubblico impiego che assume il significato di norma integrativa all'ordinario sistema di reclutamento dei dirigenti, ha lo scopo di arricchire le capacità operative delle pp.aa., facendo ricorso a professionalità differenti da quelle che sono già presenti all'interno delle amministrazioni interessate; professionalità altamente specializzate e qualificate che hanno maturato esperienze in ruoli dirigenziali, all'interno dei quali hanno operato per almeno un quinquennio, tanto presso aziende od organismi pubblici o privati, ovvero siano in possesso di valori culturali e scientifici desumibili dalla formazione universitaria e post-universitaria oppure da pubblicazioni scientifiche, ovvero, ulteriormente poiché provenienti dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e degli avvocati e procuratori dello Stato (soggetti, questi ultimi, già direttamente considerati idonei dalla norma, per la posizione rivestita, all'espletamento di un compito dirigenziale).

A fortiori l'art. 40, comma 1, lett. e) del d.lgs.  27 ottobre 2009, n. 150 (c.d. riforma "Brunetta"), tra le altre modifiche, ha aggiunto anche nel testo unico sul pubblico impiego la previsione delle «persone» che per almeno un quinquennio abbiano maturato esperienze professionali in posizioni funzionali previste per l'accesso alla dirigenza, oltreché in possesso del necessario, relativo titolo di studio di «formazione universitaria, come sopra definito».

Dunque , le modifiche apportate dal ricordato art. 40, comma 1, lette. e) della "legge Brunetta" «tendono a limitare ulteriormente la facoltà di ricorrere a soggetti esterni, consentendone il conferimento a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale  solo nell'ipotesi in cui … tale qualificazione non sia rinvenibile nell'ambito del personale dirigenziale dell'Amministrazione».

I giudici contabili osservano che, le modifiche apportate dal ricordato art. 40, comma 1, lette. e) della "legge Brunetta" «tendono a limitare ulteriormente la facoltà di ricorrere a soggetti esterni, consentendone il conferimento a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale  solo nell'ipotesi in cui … tale qualificazione non sia rinvenibile nell'ambito del personale dirigenziale dell'Amministrazione»; e rilevano che «la disposizione citata crea un onere di previa verifica della sussistenza di risorse interne all'Amministrazione in possesso dei requisiti professionali richiesti dall'incarico: soltanto ove tale indagine dia esito negativo sarà possibile attribuire il posto vacante a soggetto esterno, se dotato della particolare specializzazione richiesta (cfr. deliberazione Corte dei Conti n. SCCLEG/18/2010/PREV)».

Conclusivamente ad avviso della Corte dei Conti, Sezione di Controllo della Regione Friuli Venezia Giulia, n. 159/2014/PAR del 7 ottobre 2014 «è rimesso all'operato dell'ente procedere preliminarmente alla ricognizione delle professionalità interne, potendo, solo in caso di esito negativo di tale verifica, procedere alla provvista all'esterno della professionalità necessaria all'assolvimento dei compiti connessi all'incarico».  

Prof. Luigino Sergio, già Direttore Generale della Provincia di Lecce