Sull'obbligo di motivazione negli elaborati per l'esame d'idoneita' per l'abilitazione forense

Lucia Di Giovine - digiovine.l@tiscali.it

Avvicinandosi i mesi di pubblicazione degli elenchi dei candidati ammessi alla prova orale per l'esame d'idoneità all'esercizio della professione forense, posta la nuova normativa in tema di modalità di valutazione delle prove scritte di cui all'art. 46 comma 5 della legge n. 247 del 31 dicembre 2012, entrato in vigore a decorrere dal 2 febbraio 2015, ritengo utile ripercorrere gli antecedenti che, sul punto, hanno determinato l'intervento conclusivo del legislatore.

Il citato art. 46, nel definire i criteri di valutazione delle prove, con riferimento a quelle scritte stabilisce al comma 5 che: "La commissione annota le osservazioni positive o negative nei vari punti di ciascun elaborato, le quali costituiscono  motivazione del voto che viene espresso con un numero pari alla  somma dei voti espressi  dai  singoli  componenti". 

Orbene, prima di tale "rivoluzione copernicana", le Commissioni si limitavano alla mera apposizione sugli elaborati di un voto numerico, ritenuto di per se stesso motivazione. Difatti, il procedimento di valutazione delle prove scritte era disciplinato dall'art. 17-bis del R.D. 22 gennaio 1934, n. 37, il quale nel secondo comma stabiliva semplicemente che: Per ciascuna prova scritta ogni componente delle commissioni d'esame dispone di 10 punti di merito; alla prova orale sono ammessi i candidati che abbiano conseguito, nelle tre prove scritte, un punteggio complessivo di almeno 90 punti e con un punteggio non inferiore a 30 punti per almeno due prove. 

Di conseguenza, ad ogni sessione d'esame, puntualmente i difensori dei candidati ricorrenti, esclusi dalla prova orale, riproponevano la questione della non esaustività di una valutazione meramente numerica degli elaborati, sostenendo che, sulla base del dettato normativo di cui all'art. 3 comma 1 della legge n. 241/1990 (ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato . . . la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione in relazione alle risultanze istruttorie), il provvedimento finale (i.e. il verbale di valutazione degli elaborati) dovesse contenere non solo un giudizio sintetico espresso con voto numerico ma, anche, l'indicazione di specifici collegamenti fra criteri generali e punteggio, tali che i fissati criteri generali potessero assumere un peso specifico idoneo a ricostruire in trasparenza l'iter logico di attribuzione del punteggio finale e consentire al candidato di valutare se fosse o meno opportuno presentare ricorso per la lesione del diritto di accesso partecipativo al procedimento nella fase delle prove orali. 

I difensori prospettavano anche la possibilità che l'obbligo di motivazione potesse considerarsi adempiuto (per relationem) con l'apposizione sugli elaborati di segni grafici (sottolineature, altri segni o glosse) idonei ad evidenziare errori o lacune nelle conoscenze giuridiche, ovvero di sempre possibili grossolani errori grammaticali, lessicali, sintattici, tali da giustificare un voto negativo. Diversamente, posto che l'obbligo di motivazione è un principio di portata generale e cogente che esprime un valore indilazionabile di legalità e che la motivazione è rivolta ad assicurare principalmente la trasparenza dell'attività amministrativa ed a favorirne lo svolgimento imparziale (art. 97 Cost.), la sua assenza o insufficienza privava il ricorrente di una adeguato strumento di tutela, con elusione dei principi del giusto procedimento e del diritto di difesa (art. 24 Cost.; art. 47 Carta Europea;  art. 6, comma 3, lett. c) e d) Cedu). Infatti, la valutazione di una prova costituisce espressione non solo di un giudizio tecnico-discrezionale ma, anche, un provvedimento amministrativo che conclude il procedimento e la cui motivazione dovrebbe costituire, ai sensi del comma 1 dell'art. 3 legge 241/1990,  elemento sostanziale e non meramente formale, in specie quando la decisione colpisce negativamente la sfera giuridica del destinatario, per consentirgli un esercizio consapevole del diritto di difesa. 

Proprio sulla base di tali considerazioni, i difensori rilevavano che: il legislatore era intervenuto: 

1) nel settore dei pubblici concorsi,  ove l'art. 12 comma 1 del DPR 9 maggio 1994 n. 487 (come modificato dall'art. 10 del DPR 30 ottobre 1996 n. 693) prevede che "le commissioni esaminatrici, alla prima riunione, stabiliscono i criteri e le modalità di valutazione delle prove concorsuali, da formalizzare nei relativi verbali, al fine di assegnare punteggi attribuiti alle singole prove"; 

2) nel settore dei concorsi notarili, ove l'art. 11 comma 5 d. lgs. 24 aprile 2006 n. 166 (Correzione delle prove scritte) prevede che "Il giudizio di non idoneità è motivato. Nel giudizio di idoneità il punteggio vale motivazione". Oggi in tale settore il d.l. n. 179/2012 comma 50 lettera f), convertito con modificazioni in legge n. 221/2012, stabilisce che "Il giudizio di non idoneità e' sinteticamente motivato con formulazioni standard, predisposte dalla commissione quando definisce i criteri che regolano la valutazione degli elaborati. Nel giudizio di idoneità il punteggio vale motivazione"; il Consiglio di Stato (sez. V, 16 dicembre 2004, n. 8095) era intervenuto in tema di abilitazione professionale a guida turistica di lingua inglese, stabilendo che, nel caso in specie, la Commissione esaminatrice avrebbe dovuto predisporre una "griglia di valutazioni" definite "canoni valutativi puntuali e pertinenti . . . tali da consentire la verifica dell'iter logico seguito dalla commissione nell'attribuzione dei voti numerici e di ricostruire quali fossero gli aspetti della prova non valutati del tutto positivamente e che hanno determinato il giudizio negativo". In altri termini, esplicitamente il  Consiglio di Stato riconosceva l'impossibilità di risalire all'iter logico seguito dalla Commissione qualora questa si fosse limitata al solo voto numerico, che non consente di ricostruire ab externo le ragioni della motivazione del giudizio espresso.

Tuttavia, in tema di abilitazione forense, proprio il Consiglio di Stato era rimasto pervicacemente fermo nel sostenere la sufficienza del mero voto numerico quale motivazione, in quanto: 

a) nessuna norma prevede espressamente l'obbligo di giustificare un voto numerico (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 aprile 2002, n.1884), né di apporre segni di correzione o annotazioni sugli elaborati (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, 7 maggio 2004, n. 2881); 

b) essendo il voto attribuito sulla base di criteri di valutazione predeterminati (quelli indicati dalla Commissione Centrale e quelli recepiti dalle Sottocommissioni), esso di per sé è da considerarsi adeguata motivazione, senza necessità di ulteriori spiegazioni e chiarimenti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 4 aprile 2002, n. 1859; 25 gennaio 2003, n. 344); 

c) la tutela delle posizioni giuridiche soggettive degli interessati deve essere contemperata da un principio di economicità e di efficienza dell'azione amministrativa, che impone speditezza nelle valutazioni (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27 giugno 2006, n. 4156); 

d) la valutazione discrezionale compiuta dalla Commissione esaminatrice è fondamentalmente di natura tecnica e, peraltro, priva di valenza schiettamente provvedimentale (cfr. Cons. Stato, sez.IV, 17 ottobre 2000, n.5281; 12 marzo 2001, n.1366);  

e) il giudice della legittimità non può entrare nel merito del giudizio negativo espresso dalla competente Sottocommissione sulle prove scritte d'esame, il cui sindacato è possibile solo in presenza di macroscopici profili di illogicità o di erroneità (cfr.Cons. Stato, sez. IV, n. 2557 del 4 maggio 2010).

L'argomento aveva ripetutamente coinvolto anche il giudizio della Corte Costituzionale con diverse questioni di legittimità delle norme che regolavano l'esame d'idoneità alla professione forense (R.D. n. 37 del 22 gennaio 1934, R.D.L. n. 1578 del 27 novembre 1933 conv. con mod. in legge n. 36/1934) sollevate dai remittenti inizialmente con riferimento agli articoli 3, 24, 97, 98 e 113 della Costituzione e poi con riferimento anche agli articoli 4, 41 e 117 della Costituzione. 

Con le ordinanze 14 novembre 2005 n. 419 e 27 gennaio 2006 n. 28, pur nuovamente respingendo (ord. 466/2000) le questioni di legittimità sollevate dai remittenti, la Corte chiaramente affermava "l'insussistenza di un orientamento giurisprudenziale consolidato che escluda l'obbligo di motivazione o che ritenga il punteggio in ogni caso idoneo a sintetizzarla", di fatto suggerendo ai giudici di optare per una delle possibili soluzioni ermeneutiche conformi ai principi di cui agli artt. 3, 24, 97, 98 e 113 della Costituzione, ("va confermato il richiamato orientamento di questa Corte, tanto più in presenza delle riportate evoluzioni del panorama giurisprudenziale, che consentono al giudice di adottare una delle (plurime) interpretazioni che ritenga conforme agli invocati parametri costituzionali"). In sostanza, la Corte aveva opportunamente ribadito il principio (consolidato anche in sede di applicazione del diritto dell'Unione Europea) che il giudice ha il dovere di seguire l'interpretazione ritenuta più conforme ai principi costituzionali (o al diritto dell'Unione) ed alla concreta tutela dei diritti fondamentali dei cittadini.
Tuttavia, improvvisamente, con sentenza n. 20 del 2009, la Corte riteneva di dover rivedere la propria posizione, affermando che il consolidato indirizzo giurisprudenziale del Consiglio di Stato sul punto della sufficienza del voto numerico si configurava, oramai, come "diritto vivente", anche se ciò non precludeva il ricorso alla tutela giurisdizionale nei limiti individuati dalla giurisprudenza amministrativa.

Con sentenza n. 175 del 2011, esaminando la normativa in argomento, la Corte aveva poi esplicitamente affermato che "il criterio prescelto dal legislatore per la valutazione delle prove scritte dell'esame de quo è quello del punteggio numerico, . . . esso si traduce in un giudizio complessivo dell'elaborato alla luce dei parametri dettati dall'art. 22 nono comma del citato R.D.L. n. 1578 del 1933. . . l'art. 3 comma 1 va coordinato con l'art. 1 comma 1 della medesima legge 241/1990, in forza del quale l'attività amministrativa è retta (tra gli altri) da criteri di economicità e di efficacia, che giustificano la scelta del modulo valutativo adottato dal legislatore . . . la violazione dell'art. 24 Cost. va esclusa perché è diretta a presidiare l'adeguatezza degli strumenti processuali . . ." mentre la disciplina dello svolgimento degli esami "riguarda il profilo sostanziale dei requisiti di validità del provvedimento di esclusione del candidato, . . . e non preclude il ricorso al giudice amministrativo." 

In altre parole, si attribuiva al legislatore una volontà di scelta che, di fatto e visti i successivi interventi normativi sopra accennati, era imputabile a semplice dimenticanza o sciatteria redazionale. Inoltre, la Corte dimenticava che: 

1) il diritto sostanziale resta vacuo contenitore se non supportato da adeguato diritto di difesa; 

2) i provvedimenti finali dei procedimenti concorsuali o simili (graduatorie, provvedimenti di idoneità o di inidoneità) sono sempre motivati con il richiamo agli atti del procedimento (i.e. gli elaborati), sicché, escludere l'obbligo di motivazione nei giudizi valutativi finali equivale ad espungere la motivazione dall'intero ambito di questi procedimenti, con collegata violazione del diritto di difesa, non comprendendosi come dal solo voto numerico possano rilevarsi "macroscopici profili di illogicità o di erroneità", rilevabili, invece, solo attraverso una chiara ed esplicita correzione degli elaborati; 

3) analogamente ad una sentenza, dove il dispositivo costituisce solo l'esito finale dell'iter logico-giuridico che deve esser esplicitato nelle ragioni della motivazione a tutela del diritto di difesa della parte soccombente, il voto numerico espresso nel verbale della Commissione per l'esame d'idoneità alla professione forense corrisponde solo all'esito finale di un procedimento logico-razionale, che va esplicitato nelle ragioni della motivazione a tutela del diritto di difesa del candidato escluso; 

4) perfino per gli esiti scolastici è previsto che il voto finale e l'attribuzione dei crediti siano accompagnati da specifica motivazione da comunicare, se negativa, al candidato (art. 197 d. lgs. 16 aprile 1994, n. 297) a tutela del suo diritto di difesa; 

5) la ragione principale della necessità della motivazione nei provvedimenti amministrativi (anche tecnico-discrezionali) è la verifica della trasparenza dell'agire amministrativo, oltre che della sua economicità o efficacia; 

6) la motivazione è quello strumento giuridico che consente al cittadino di osservare con quali criteri e con quali giustificazioni l'apparato burocratico abbia esercitato il potere sulla propria vita privata.
Alla luce di quanto sopra, si auspica per il futuro che, anche in ipotesi di omesso intervento legislativo, il giudice senta il dovere etico di intervenire, in ciascun caso concreto, con una interpretazione conforme ai parametri costituzionali, a tutela dell'effettività dei diritti fondamentali dei cittadini.
Lucia Di Giovine - digiovine.l@tiscali.it