Considerazioni, non di solo diritto tributario, rese necessarie dagli sviluppi della questione dei dirigenti delle finanze decaduti dalle funzioni

Una sentenza della Commissione tributaria della Lombardia getta ulteriori ombre sulla questione dei dirigenti illegittimi dell'Agenzia delle Entrate. La sentenza 2842 del 25 giugno 2015 ribadisce che gli accertamenti fiscali firmati, o anche soltanto rilasciati su delega, da uno dei dirigenti illegittimi sono nulli. 

E la loro nullità può essere stabilita anche d'ufficio. Inoltre la Commissione tributaria ha presentato un esposto alla Corte dei Conti perché, in questo pasticcio dell'Agenzia delle Entrate, vi sono i presupposti per il danno erariale. In pratica l'Agenzia dovrebbe risarcire i cittadini in due modi: in primis per gli accertamenti nulli disposti dai dirigenti illegittimi, ma anche l'intera comunità per il buco creato nelle casse dello Stato a causa del mancato introito proveniente dagli accertamenti fiscali.

La nomina di 767 dirigenti dell'Agenzia

delle Entrate ha creato non pochi problemi al Fisco. La Corte Costituzionale ha dichiarato illegittime le nomine fatte d'ufficio senza alcun concorso pubblico che negli anni avevano portato all'avanzamento di carriere di quasi 800 funzionari dell'Agenzia. Il conferimento di incarichi pubblici nominando persone di fiducia, può avvenire soltanto nel privato, ma mai nel pubblico impiego. 

La Corte ha quindi stabilito la decadenza dei dirigenti e la nullità. (per tutti Marta Panicucci, vedi inoltre molteplici contributi su Studio Cataldi, da ultimo, Commissione Tributaria Provinciale di Lecce, in particolare, confermando il suo precedente orientamento, con una nuova sentenza, ovvero al n. 1909/05/2015 del 23.04.2015)

Una «grana» da risolvere in fretta, titola il sole 24 ore, edizione del 23 Aprile 2015, volendo porre in risalto come, alla luce di questa situazione, i vantati record nella lotta all'evasione, siano del tutto irreali! Mentre anzi, starebbe diffondendosi presso gli uffici delle entrate una certa "paura della firma".

A questo punto si pone il problema di qualificare l' elemento psicologico, da attribuirsi ai dirigenti che hanno causato il disservizio rilevato dalla Commissione Tributaria, appare di tutta evidenza che, tanto più si ritiene di trovarsi di fronte a un comportamento involontariamente violatorio di disposizioni di legge, tanto più grave appare che a simili dirigenti sia stata demandata una funzione cosi importante, come quelle di accertamento e riscossione, che soprattutto richiedono all' interprete la conoscenza della centralità della figura del contribuente, ai cui diritti costituzionali, l'art. 28 dà valore, sicché, la mancata percezione degli effetti catastrofici della contrarietà della loro nomina alla grundnorm, integra certamente la colpa grave, visto che quest'ultima presuppone un comportamento caratterizzato da mancanza di diligenza, violazione delle disposizioni di legge, sprezzante trascuratezza dei propri doveri, che si traduce, in estrema sintesi, in una situazione di macroscopica contraddizione tra la condotta tenuta nello specifico dal pubblico dipendente ed il minimum di diligenza imposto dal rapporto di servizio, in relazione alle mansioni, agli obblighi ed ai doveri di servizio (Sez. I^ 4 agosto 1999 n. 246 e Sez. III^ 14 luglio 1999 n. 162). 

In tale contesto, allora, ai fini dell'individuazione della colpa grave, il giudice contabile non può e non deve valutare il rapporto in contestazione alla stregua di immutabili norme prefissate, non rinvenibili, peraltro, in alcuna normazione al riguardo (Sez. III^, 21 dicembre 1999 n. 315): egli deve, invece, prefigurare nel concreto l'insieme dei doveri connessi all'esercizio delle funzioni cui l'agente è preposto, attraverso un'indagine che deve tener conto dell'organizzazione amministrativa nel suo complesso e delle finalità da perseguire, alla luce di parametri di riferimento da porsi come limite negativo di tollerabilità, dovendosi ritenere realizzata un'ipotesi di colpa grave ove la condotta posta in essere se ne discosti notevolmente (Sez. III^, 13 19 maggio 1997 n. 154 e 10 novembre 2004 n. 601)." (Corte dei conti, III, 28 gennaio 2005, n. 56). Sussiste la responsabilità, solo in presenza dell'elemento oggettivo del danno (Avv. Giancarlo Astegiano Magistrato della Corte dei conti giancarlo.astegiano@corteconti.it giancarloastegiano@libero.it)

Ibidem, sul danno:

"La lesione dell'immagine, come ogni lesione si altri diritti personalissimi, è un effetto diretto ed immediato dell'accertamento dell'abuso della pubblica funzione" che causa "secondo comune esperienza, un deterioramento del rapporto di fiducia tra la cittadinanza e l'istituzione pubblica, la quale viene percepita come entità non affidabile, talvolta finanche nemica, finita nelle mani di soggetti dediti a perseguire soltanto illeciti interessi particolari

A conclusione dell'evoluzione sopra tratteggiata le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno ritenuto trattarsi di un danno - evento consistente in un pregiudizio non reddituale valutabile economicamente, ancorato sulla violazione dell'art. 2043 cod. civ., trattandosi di un interesse meritevole di tutela secondo l'ordinamento giuridico ai sensi degli articoli 2 e 97 della Costituzione (Corte dei conti, Sez. Riun., 23 aprile 2003, n. 10/03/QM). "La violazione di questo diritto all'immagine, intesa come diritto al conseguimento, al mantenimento ed al riconoscimento della propria identità come persona giuridica pubblica è economicamente valutabile" (Corte dei conti, sez. Riun., 23 aprile 2003, n. 10 cit.). Tuttavia, subito dopo la citata pronuncia delle Sezioni Riunite è mutato il quadro interpretativo delle norme codicistiche poiché la Corte di Cassazione, modificando in modo ampio, approfondito ed argomentato, la propria giurisprudenza ha fornito una nuova lettura dell'art. 2059 cod. civ. 

Ha ritenuto, infatti, che a seguito della profonda evoluzione dell'ordinamento e della diversità dei valori tutelati occorresse procedere ad una nuova interpretazione dell'art. 2059 cod. civ. alla luce delle norme costituzionali che tutelano i diritti della persona e che quindi il danno non patrimoniale previsto in tale norma debba essere inteso "come categoria ampia, comprensiva di ogni ipotesi in cui sia leso un valore innato della persona" dovendosi ritenere che la riserva di legge contenuta nel citato articolo venga estesa ai valori della persona costituzionalmente garantiti(Cass. civ., III, 18 maggio 2003, n. 8827; id, 18 maggio 2003, n. 8828; id, 21 dicembre 2003, n. 19057). In questo modo l'area del danno non patrimoniale risarcibile è stata ampliata. Subito dopo l'intervento della Corte di Cassazione, la Corte costituzionale chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell'art. 2059 cod. civ. ha respinto la questione richiamando l'interpretazione da ultimo fornita dalla Cassazione che, quindi, è risultata autorevolmente confermata (Corte Cost. 11 luglio 2003, n. 233). Il mutamento è stato recepito in alcune pronunce del giudice contabile che hanno ritenuto risarcibile il danno all'immagine fondando la decisione sull'art. 2059 cod. civ. (Corte dei conti, I, 18 giugno 2004, n. 222/A; id, 20 settembre 2004, n. 334/A). 

Oltre al tradizionale danno patrimoniale conseguente all'appropriazione di un bene o valore appartenete all'erario, inteso in senso allargato, o a quello derivante dalla lesione dell'immagine, vi sono altre tipologie di danno ed, in particolare, in numerose occasioni è stata esaminata la fattispecie relativa al "danno da disservizio". In questo caso il danno deriva dallo sviamento dalle finalità istituzionali dell'ente, ha natura patrimoniale e consegue alla condotta illecita del funzionario pubblico che determini una significativa alterazione del rapporto sinallagmatico tra la prestazione dell'attività lavorativa e la retribuzione percepita. In sostanza, tale danno si verifica qualora il pubblico dipendente utilizzi la sua funzione e l'orario di lavoro per svolgere attività, siano esse lecite o meno, estranee ai doveri d'ufficio, con conseguente nocumento per l'Amministrazione che corrisponde una retribuzione senza ottenere la dovuta esatta contropartita. 

Il danno in questione ha già trovato riconoscimento in numerose occasioni nelle quali è stato sinteticamente qualificato come danno da disservizio (Corte dei conti, sez. giurisd. Veneto, 6 maggio 2003, n. 598; id, sez. giurisd. Lombardia, n. 722 del 2004). Di "danno da disservizio" si parla anche per un diverso profilo. Occorre considerare, infatti, che il compimento di un'attività illecita da parte di un funzionario pubblico comporta, in molte occasioni, che l'Amministrazione modifichi i suoi programmi o le sue attività ordinarie al fine di ripristinare la situazione lesa dal comportamento del dipendente infedele o, anche solo, verificare che l'attività illecita non abbia inciso sulle attività istituzionali cui è preposta l'Amministrazione. 

L'attività di verifica o ripristino ha un costo che è diretta conseguenza dell'attività illecita posta in essere dal funzionario e, quindi, non può che gravare su quest'ultimo. Si tratta, quindi, di un danno che ha natura patrimoniale, la cui risarcibilità è stata già affermata da questa Sezione con una pronuncia (sez. giurisd. Veneto, 26 settembre 2002, n. 1209), confermata in appello, con la precisazione che ""tale tipo di danno è correlato ai costi sostenuti dall'amministrazione per il ripristino della funzionalità dell'Ufficio" (Corte conti, III, 4 febbraio 2004, n. 69/A). Ad integrare l'illecito concorre il nesso di causalità, da intendersi quale rapporto tra la condotta dell'agente e l'evento dannoso.

Il povero contribuente a questo punto va avvertito che, al di là di una vittoria in commissione, egli potrà ottenere il ristoro dei danni materiali ma soprattutto immateriali, solo con la richiesta di risarcimento alla amministrazione ed al materiale agente che il danno ha causato, previa azione penale, necessaria al fine di rendere risarcibile il maggior danno come per legge, tale ultima situazione, fa sì che solo contribuenti dotati dei mezzi propri a Presidenti del Consiglio, potranno arrivare ai risultati che senza sforzo alcuno i contribuenti di tutta Europa ottengono. A questo punto ha senso parlare di differenza di aliquota, quando un ministro delle finanze pensa poter sanare, con un atto amministrativo, atti nulli, perché provenienti da dirigenti decaduti. Ai fini di facilitare la difesa del contribuente, gli scriventi si mettono a disposizione per qualsiasi chiarimento inerente la difesa.

Il dr Giuseppe Titone ha predisposto le ricerche ed il testo definitivo

I giudizi critici ricadono esclusivamente sotto la responsabilità del Not. Adriano Casini

I suddetti hanno uno studio in Monaco di Baviera, specializzato in diritto civile e commerciale.

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