Foia, accesso agli atti pubblici gratis per tutti: riforma in vigore dal 23 giugno. Ne parliamo con l'avvocato Ernesto Belisario

di Francesco Barresi - Con l'approvazione del Freedom of Information Act, meglio noto come Foia, l'Italia si è allineata agli altri paesi europei (e non) in termini di trasparenza e diritto di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione gratuitamente a tutti i cittadini. Approvato in via definitiva, il 16 maggio scorso (leggi: "P.A.: gratis l'accesso agli atti pubblici per tutti") , il decreto sul FOIA, parte della più ampia riforma Madia sulla P.A., è stato salutato come un cambiamento di modello, una vera e propria rivoluzione attraverso la quale il sistema pubblico si mette in vetrina, l'amministrazione diventa "una casa di vetro" visibile e accessibile a tutta la cittadinanza. Una evoluzione fondamentale e necessaria, dunque, per assicurare i diritti di cittadinanza. Ne parliamo con l'avvocato Ernesto Belisario, uno dei massimi esperti sui temi dei profili giuridici dell'innovazione e della digitalizzazione in Italia.

Avvocato Belisario, cos'è il FOIA per lei?

La risposta a questa domanda è semplice, in quanto dietro la sigla FOIA si nasconde uno standard normativo internazionalmente riconosciuto. FOIA, infatti, sta per Freedom of information act, ovvero, la legge statunitense per l'accesso all'informazione detenuta dalle pubbliche amministrazioni. Una legge che è diventata il punto di riferimento per tutti i Paesi (sono oltre 80) che hanno voluto adottare una legge evoluta sulla trasparenza.

Una legge in base alla quale chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, senza necessità di spiegare perché vuole vederli e fatte salve alcune limitate eccezioni (segreto di stato, sicurezza nazionale, ecc.).

Tra i Paesi che hanno un FOIA, da pochi giorni, c'è anche l'Italia. Una norma sicuramente migliorabile ma che rappresenta sicuramente un passo in avanti per il nostro ordinamento giuridico.

Quanto tempo c'è voluto per l'approvazione del decreto?

Da anni si discute dell'inadeguatezza del quadro normativo italiano in materia di trasparenza, ma - dall'avvio della campagna per un FOIA italiano foia4italy - sono passati meno di due anni.

La campagna venne formalmente avviata a Venezia l'8 luglio 2014, nel 2015 - dopo che in Parlamento era stato già presentato un disegno di legge che riprendeva gran parte delle proposte della società civile - il Governo ha deciso di far entrare il FOIA all'interno della Riforma Madia della pubblica amministrazione. Conseguentemente, nelle scorse settimane, l'esecutivo ha adottato un decreto pubblicato in gazzetta ufficiale l'8 giugno scorso (d. lgs. n. 97/2016) che, modificando il decreto 33/2013, introduce il nuovo diritto di accesso generalizzato agli atti.

Chiunque abbia dimestichezza con i tempi del legislatore non faticherà a notare come si sia trattato di tempi estremamente (e inaspettatamente) veloci.

Quali sono le associazioni che si sono battute per il FOIA?

Foia4Italy è stato un interessante progetto di partecipazione. Non si tratta, infatti, di una nuova associazione, ma del progetto di oltre trenta organizzazioni (l'elenco completo è qui http://www.foia4italy.it/promotori/) che hanno condiviso la necessità di formulare una proposta chiara su cui incalzare Parlamento e Governo.

Niente nuovi soggetti, niente raccolte fondi. Community di informatici, associazioni per l'affermazione dei diritti civili, datajournalist, giuristi, organizzazioni che si battono contro la corruzione hanno condotto questo progetto come proprio, riuscendo ad arricchirlo e a formare un gruppo di pressione per l'affermazione di un nuovo diritto di trasparenza.

Perché la necessità del FOIA in Italia?

La necessità del FOIA in Italia era sotto gli occhi di tutti. Basti pensare, ad esempio, alle classifiche internazionali che ci vedono secondi in Europa per corruzione oppure - proprio in materia di trasparenza - 97mi su 102 Paesi.

I risultati di queste classifiche trovano conferma nell'esperienza quotidiana dei cittadini: le storie di trasparenza negata sono storie di ordinaria amministrazione.

Questa vera e propria emergenza era determinata dal fatto che in Italia - prima dell'approvazione del decreto sul FOIA - non esistesse un diritto generalizzato di accesso agli atti e ai documenti della pubblica amministrazione.

La normativa in materia, dettata dalla Legge n. 241 del 1990, infatti, riconosceva il diritto di accesso unicamente a coloro che potessero vantare un interesse personale, diretto, concreto e giuridicamente rilevante alla conoscenza di un determinato atto. Una normativa particolarmente restrittiva, quindi, che le amministrazioni - se possibile - hanno applicato in modo ancor più restrittivo. Basti pensare che, secondo il monitoraggio condotto nel 2013 dall'Associazione Diritto di Sapere, oltre il 70% delle richieste di accesso aveva un esito negativo (oltre il 60% rimaneva privo di qualsiasi riscontro).

Quali sono i vantaggi?

Un Paese per essere davvero trasparente ha bisogno di due tipi di trasparenza amministrativa.

Da un lato la c.d. "trasparenza proattiva", ovvero il diritto di trovare sui siti web delle amministrazioni dati e informazioni sul perseguimento delle finalità istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche.

Dall'altro la c.d. "trasparenza reattiva", ovvero il diritto di poter richiedere tutti i dati e documenti che non sono oggetto di pubblicazione obbligatoria sui siti delle amministrazioni.

Mentre l'Italia aveva già una norma sulla trasparenza proattiva (decreto legislativo n. 33/2013), solo adesso viene introdotta una norma evoluta in materia di trasparenza reattiva.

Il FOIA serve innanzitutto a rendere effettivo il potere di controllo del cittadino nei confronti dell'amministrazione.

Il FOIA serve anche perché all'interno degli archivi delle PA vi sono informazioni utili non solo per la lotta al malaffare ma anche perché le imprese possono trarne valore (si pensi, ad esempio, all'applicazione realizzata utilizzando i dati relativi alle ispezioni sanitarie nei ristoranti in modo da dirci se nella pizzeria dove andiamo sono stati trovati prodotti scaduti o sono state riscontrate violazioni delle norme igienico-sanitarie).

Il FOIA, infine, servirà a modificare il modo di lavorare delle pubbliche amministrazioni, nella consapevolezza che chiunque - in qualsiasi momento - potrà mettere il naso tra le carte e verificare la correttezza e l'efficienza dell'azione amministrativa.

Il FOIA entrerà in vigore il 23 giugno. Quali sono le sue previsioni?

Il decreto appena approvato dal governo entrerà in vigore il 23 giugno 2016, ma il nuovo diritto di accesso potrà essere esercitato solo a partire dal 23 dicembre 2016.

Il legislatore, infatti, ha previsto un termine di sei mesi per l'adeguamento da parte delle pubbliche amministrazioni, anche in considerazione del fatto per cui nelle prossime settimane l'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) dovrà approvare delle linee guida operative, con l'obiettivo di uniformare e standardizzare l'applicazione della nuova normativa.

L'auspicio è che le linee guida, da approvare d'intesa con il Garante Privacy, arrivino il prima possibile in modo che le amministrazioni possano provvedere alla necessaria formazione del personale, onde evitare inutile contenzioso e applicazioni distorte della nuova normativa.

Lei si è battuto molto per il FOIA… perché?

Rispondo con una celebre citazione del regista statunitense Michael Moore, per cui "la democrazia non è uno sport per spettatori". Il mio mestiere è quello dell'avvocato e, nel corso della mia attività, mi sono occupato più volte di questioni legate alla trasparenze e ad accessi negati (molto spesso, ingiustamente).

A un certo punto mi sono trovato di fronte ad un bivio: potevo continuare a lamentarmi dell'inadeguatezza delle norme e della scarsa trasparenza delle amministrazioni nel corso dei convegni o con "velenosi" articoli o post sui social network. Oppure potevo provare a dare il mio (modesto) contributo per migliorare la situazione. E così ho scelto di "improvvisarmi" campaigner, mettendo in rete tutte le persone che nel corso degli anni ho incontrato e che sapevo si riconoscevano negli stessi valori di trasparenza e partecipazione che stanno alla base dell'open government.

È stata un'avventura importante dalla quale ho imparato molto sia sulla trasparenza (portare avanti un progetto di questo tipo significa studiare in modo serio) sia sulla partecipazione (non è semplice riuscire diventare, in così poco tempo, un gruppo di pressione credibile per il decisore politico).

Come gli open data possono migliorare la società?

Gli open data sono l'altra faccia della medaglia di un'amministrazione trasparente.

I dati aperti possono avere numerosi effetti virtuosi.

Innanzitutto pubblicare i dati significa averne il controllo, raccoglierli in modo che questi possano essere da supporto per l'assunzione delle scelte da parte delle amministrazioni. Conoscere per deliberare, insomma.

In secondo luogo, la pubblicazione di dati aperti consente una prima forma di controllo civico sull'operato delle amministrazioni. Controllo reso più semplice dalla possibilità di poter facilmente elaborare e confrontare questi dati.

Infine, gli open data rappresentano la materia prima per lo sviluppo di beni e servizi nella società dell'informazione, un vero e proprio contributo alla realizzazione di un importantissimo indotto (creazione di app, servizi, infografiche, ecc.).

Sotto questo aspetto, la possibilità di trovare on line dati aggiornati e di qualità è il presupposto per il data journalism. Giornalisti che utilizzano i dati per fare inchieste o per fare fact checking rispetto alle promesse dell'amministrazione.

L'Italia è pronta per un decreto come il FOIA?

Credo di si. Il fatto che la campagna per il FOIA italiano abbia avuto questo altissimo riscontro in termini di adesioni (oltre 88mila firme) e in termini di visibilità (editoriali sui più importanti media e, addirittura, il comico Crozza che parla - a suo modo - del decreto sulla trasparenza) mi fanno pensare che la sensibilità per la trasparenza sia finalmente maturata, superando il voyeurismo che per molto tempo ha egemonizzato le discussioni.

Ricordiamoci, però, che la trasparenza non è il fine, ma il mezzo. Il mezzo per assicurare l'effettività dei diritti di cittadinanza.

Quanto il FOIA sia adeguato alla realtà italiana ce lo dimostrerà il suo uso da parte dei cittadini, delle associazioni, delle imprese e dei giornalisti.

Quali sono i suoi suggerimenti per la corretta esecuzione del decreto?

Il mio suggerimento è, innanzitutto, quello di studiare e approfondire. Nelle nostre democrazie, il diritto di accesso rappresenta sicuramente il diritto civico più importante dopo il voto.

Ma è ovvio che gli italiani abbiano necessità di imparare ad usarlo, così come è ovvio che le amministrazioni abbiano bisogno di comprendere come garantire l'effettività di questo diritto.

Per questo motivo, è auspicabile che si moltiplichino le iniziative volte all'informazione e sensibilizzazione a che questo accada.

Il presupposto è che le linee guida ANAC rendano il FOIA uno strumento semplice da usare, anche con riferimento alle eccezioni per evitare contenzioso e difficoltà operative, agevolando il rinsaldarsi di quel legame di fiducia tra PA e cittadini che rappresenta uno dei più importanti valori della democrazia.