di Roberto Paternicò - La riforma istituzionale è stato oggetto di dibattito politico-parlamentare sin dagli anni '70 con i vari tentativi di superamento del c.d.bicameralismo perfetto:
- con la IX legislatura, per attribuire alla Camera una prevalenza nell'esercizio della funzione legislativa e al Senato una prevalenza delle funzioni di controllo;
- la X legislatura proponeva che i progetti di legge fossero esaminati e approvati da una sola camera mentre l'altra avrebbe svolto funzioni sulle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni;
- con l'XI legislatura, si chiedeva la riduzione del numero dei parlamentari e l'introduzione di una distinzione funzionale tra le due Camere;
- nella XII legislatura, si prevedeva una revisione della composizione e delle funzioni delle due Camere;
- la XIII legislatura, proponeva una "Camera politica" e una "Camera delle garanzie", con distinte funzioni;
- con la XIV legislatura, non si raggiungeva un quorum confermativo del referendum ed il progetto introduceva significative differenze tra le due Camere con riguardo a composizione e funzioni;
- nella XV legislatura si tendeva ad un sistema di bicameralismo non simmetrico, sia dal punto di vista della costituzione degli organi sia delle funzioni. La Camera possedeva un rapporto fiduciario con l'Esecutivo;
- la XVI legislatura proponeva la Camera dei deputati ed il Senato federale che si differenziavano nelle funzioni legislative e, in parte, nella costituzione degli organi.
Durante questo lungo dibattito che non trovava un punto di sintesi e d'incontro politico-istituzionale alcuni Paesi, nostri vicini, possedevano già una diversa struttura parlamentare o comunque rivisitata per migliorarne, forse, la funzionalità.
In Europa, ad esempio:
- Austria: le camere del Parlamento austriaco sono il Consiglio nazionale (Nationalrat) e il Consiglio federale (Bundesrat). Quest'ultimo è un organo di rappresentanza degli interessi dei Länder che formano lo Stato federale. I membri del Bundesrat (62 membri) sono eletti dalle assemblee legislative (Diete) dei singoli Länder. Le attribuzioni precipue del Bundesrat riguardano la tutela dell'assetto federale dello Stato;
- Belgio: la Camera dei rappresentanti è composta di 150 deputati mentre il Senato si compone di 71 senatori, di cui 40 eletti direttamente, 21 designati dai parlamenti delle tre Comunità e 10 cooptati, oltre ai senatori di diritto. I senatori possono presentare proposte di legge, ma per alcune materie si esclude il Senato dall'esercizio della funzione legislativa;
- Francia: il Parlamento è costituito da due assemblee, l'Assemblea Nazionale e il Senato. L'Assemblée nationale (577 membri) ha un ruolo predominante, in quanto, nella procedura legislativa può prevalere in caso di disaccordo con il Sénat. Il Senato non dispone della facoltà di revocare la fiducia al Governo. I senatori sono 348 eletti da un collegio elettorale composto dai deputati di quel dipartimento, dai consiglieri regionali eletti nello stesso ambito dipartimentale, dai consiglieri del dipartimento stesso;
- Germania: un Parlamento bicamerale differenziato, composto da una Camera - il Bundesrat - ove siedono membri dei governi dei Länder (Regioni) e da una Camera di elezione popolare diretta - il Bundestag. Il Bundesrat rappresentano i Länder e sono direttamente nominati dai rispettivi governi e sono diretta espressione della maggioranza politica che ne sostiene il governo. Per le leggi semplici, la Camera alta può o approvare il testo proveniente dal Bundestag o chiedere la convocazione della Commissione di conciliazione, ma non può respingere il progetto di legge. Per le leggi a consenso necessario, invece, é necessario il pronunciamento del Bundesrat per il perfezionamento;
- Irlanda: una Camera dei Rappresentanti (Dail Eireann) ed un Senato (Seanad Eireann). Il Senato irlandese è una rappresentanza su base economica, quasi corporativa e non ha poteri di contrapposizione della Camera direttamente rappresentativa. I membri sono in parte di nomina del Primo Ministro e gli altri sono eletti in rappresentanza di varie categorie socio-professionali nonché tra coloro che sono in possesso di un diploma di laurea. Possiede funzioni con caratteristiche più tecniche che politiche. I progetti di legge, sono di appannaggio della Dail (Camera), approvati e inviati al Seanad. Il Senato può promuovere progetti di legge che vengono inviati alla Camera (esclusi i progetti di legge in materia finanziaria e i progetti di riforma costituzionale);
- Olanda: un Parlamento composto da una Camera bassa(150 membri) ed una Camera alta (75 membri). I primi eletti a suffragio universale diretto, i secondi a suffragio indiretto dai consigli legislativi delle dodici province in cui è diviso il Paese. La funzione di controllo sul Governo viene svolta puntualmente dalla Camera bassa mentre il Senato svolge un controllo più generico sulle linee guida dell'azione del Governo e sulla coerenza dei suoi programmi. Il procedimento legislativo é riservato alla Camera dei Deputati ed il Senato può solamente approvare o rigettare in toto un progetto di legge, senza diritto di emendamento.
In alcuni di questi Paesi sono in corso iniziative di riforma per rendere, ancora, più celeri ed efficienti sia le attività legislative che quelle di governo.
La modifica dell'art.117 della Costituzione, come noto, verte sulla prevalenza della potestà legislativa statale su quella delle Regioni con l'intento di creare le basi per un più unitario modello di organizzazione e gestione dei territori, spesso, troppo diversificato dagli umori regionali. Una competenza legislativa, quindi, residuale per le Regioni per tentare di colmare, seppur non del tutto, le lacune del legislatore del 2001 che non aveva specificato, in importanti materie, le competenze esclusive dello Stato.
La scelta dell'attuale proposta di riforma dovrebbe creare i presupposti per una possibile successiva verifica di funzionalità sul campo e lasciare, poi, spazio ad eventuali ulteriori aggiustamenti costituzionali, visti i non riusciti tentativi precedenti.
Ad ogni modo, la competenza legislativa statale esclusiva viene ad ampliarsi, per materia, rispetto alla Costituzione vigente:
- mercati assicurativi;
- promozione della concorrenza;
- coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;
- norme sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche;
- tutela della salute e politiche sociali e sicurezza alimentare;
- istruzione (disposizioni generali e comuni, anziché "norme generali" com'è nel testo costituzionale vigente, il quale attribuisce la restante disciplina dell'istruzione alla competenza concorrente, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e ad esclusione di istruzione e formazione professionali);
- ordinamento scolastico;
istruzione universitaria e programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica;
- previdenza complementare e integrativa;
- tutela e sicurezza del lavoro (competenza legislativa piena nonché politiche attive del lavoro);
- istruzione e formazione professionale (disposizione generali e comuni) (materia finora regionale esclusiva; permane l'organizzazione della formazione professionale in ambito regionale);
- ordinamento degli enti locali nonché "disposizioni di principio" sulle forme associative dei Comuni;
- commercio con l'estero (materia finora concorrente);
- coordinamento dei processi informatici e delle relative infrastrutture e piattaforme, dell'amministrazione statale, regionale e locale;
- valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici (materia finora concorrente); ordinamento sportivo (materia finora concorrente);
- attività culturali (disposizioni generali e comuni) (finora concorrente è la promozione e organizzazione delle attività culturali);
- turismo (disposizioni generali e comuni);
- ordinamento delle professioni (le professioni sono finora materia concorrente);
- ordinamento delle comunicazioni (materia finora concorrente);
- governo del territorio (disposizioni generali e comuni) (il governo del territorio è finora materia concorrente);
- sistema nazionale e coordinamento della protezione civile (la "protezione civile" è finora materia concorrente);
- produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell'energia (materia finora concorrente);
- infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale ed internazionale.
La competenza regionale si esplicherebbe su: rappresentanza delle minoranze linguistiche; servizi scolastici, promozione del diritto allo studio, anche universitario, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche; disciplina, per quanto di interesse regionale, delle attività culturali, della valorizzazione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici; valorizzazione e organizzazione regionale del turismo; regolazione, sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale, delle relazioni finanziarie tra gli enti territoriali della Regione per il rispetto degli obiettivi programmatici regionali e locali di finanza pubblica.
Non ultima, la c.d. clausola di 'salvaguardia' o di 'supremazia', per cui lo Stato può intervenire con legge, anche, in materie regionali, a tutela dei valori riconducibili all'unità o all'"interesse nazionale". Viene in tal caso ad applicarsi il procedimento rafforzato che richiede - in caso di contrasto tra Senato e Camera - l'approvazione definitiva di quest'ultima a maggioranza assoluta dei componenti.
Insomma, un primo inizio, per ridurre la disomogeneità operativa degli Enti territoriali, lasciando meno spazio a singolari e particolari invenzioni. Alcune informazioni e spunti da "La lista della spesa" di Carlo Cottarelli:
- Regioni: molte Regioni hanno presenze sul territorio nazionale, di norma per ogni Provincia (inutili costi) e all'estero (più utile presentare il sistema Paese che non i singoli "campanili");
- Enti pubblici territoriali (agenzie, istituti, etc.): tra inutili e utili quasi un centinaio;
- I Comuni: disomogeneità nell'applicazione dei fabbisogni "standard". Utile accorpamento dei Comuni;
- Società partecipate dagli enti locali: circa 8/10.000 di cui la stragrande maggioranza in perdita (costi nel 2012: 16,5 miliardi di euro). Non vengono sfruttate le economie di scala, ridisegnando funzioni accorpate e uniformi sul territorio nazionale;
- i costi della politica (regioni, province e comuni): per le Province é stato attuato un parziale intervento; per i Comuni (spesa disomogenea e nel 2012 di circa 1 miliardo di euro); etc..
Razionalizzare, quindi, la spesa pubblica per ridurre la tassazione, ma gli ostacoli sono "bipartisan" e di tre livelli:
- "di natura strategica": cosa deve fare lo Stato; quali sono le aree di efficientamento; le priorità nell'azione legislativa (poche leggi ben fatte e semplificazioni a tutto tondo);
- "nella tipologia dei provvedimenti": meno complessità dei testi legislativi (emendamenti, errori, interpretazioni, etc.); utilizzo da parte dei giuristi della burocrazia di un linguaggio che seppur idoneo da un punto di vista giuridico, spesso non lo é nei contenuti; leggi più trasparenti e comprensibili;
- "nella lentezza d'esecuzione": ridurre i passaggi amministrativi; verificare che le norme siano applicate; i dipendenti pubblici devono collaborare per l'implementazione.
Da considerare, infine, che una mancata riforma di uniformità legislativa nazionale consente, come accaduto sino da oggi, di trovarsi di fronte a legislazioni regionali differenti che possono penalizzare le ordinarie attività dei cittadini e degli operatori economici. Autorizzazioni e procedure difformi tra le Regioni che causano difficoltà e inefficienza nei vari territori, un po' come "Il dittatore dello stato libero di Bananas" (Woody Allen 1971).
Il mondo corre e l'Italia dovrà, pure, iniziare a fare qualcosa al richiamo, magari, di Toto' (Antonio De Curtis) nel celebre film "Gli Onorevoli": ITALIANI !!!!
