Consulta: niente revocazione nel giudizio civile e amministrativo, anche se è violato il giusto processo

Avv. Luisa Foti - Mentre in materia penale esiste un obbligo specifico di riapertura del processo che arriva anche a travolgere il giudicato, in campo civile e amministrativo è rimessa agli Stati la scelta di come meglio conformarsi alle pronunce della Corte Edu, «senza indebitamente stravolgere i princìpi della res iudicata o la certezza del diritto nel contenzioso civile, in particolare quando tale contenzioso riguarda terzi con i propri legittimi interessi da tutelare».

Il principio della Consulta

È questo il principio espresso dalla Corte Costituzionale che con la sentenza n. 123 del 2017, rigettando la questione posta dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che mirava ad una pronuncia additiva per includere nei casi di revocazione straordinaria, ex artt. 395 e 396 c.p.c., il caso di una sentenza Cedu favorevole, ha spiegato che non esiste un obbligo per il giudice nazionale di adottare una misura ripristinatoria della riapertura del processo in caso di violazione del principio del giusto processo in base ai principi della Convenzione Europea dei diritto dell'Uomo. 

Revocazione: nessun obbligo generale

"Si deve dunque concludere - si legge dalla parte motiva della sentenza - che, nelle materie diverse da quella penale, dalla giurisprudenza convenzionale non emerge, allo stato, l'esistenza di un obbligo generale di adottare la misura ripristinatoria della riapertura del processo, e che la decisione di prevederla è rimessa agli Stati contraenti, i quali, peraltro, sono incoraggiati a provvedere in tal senso, pur con la dovuta attenzione per i vari e confliggenti interessi in gioco". 

In particolare, secondo la ricostruzione della vicenda giudiziaria, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato aveva sollevato in relazione agli artt. 24, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, (quest'ultimo in relazione al parametro interposto dell'art. 46, paragrafo 1 CEDU), la questione di legittimità costituzionale dell'art. 106 del Codice del Processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010) e degli artt. 395 e 396 c.p.c. «nella parte in cui non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza quando ciò sia necessario, ai sensi dell'art. 46, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell'uomo».

La vicenda

Il giudizio a quo nasce da un gruppo di ricercatori che, dopo il rigetto delle loro pretese davanti al giudice amministrativo italiano, si erano rivolti alla Cedu che aveva loro riconosciuto l'avvenuta violazione del principio del giusto processo, ex art. 6 Cedu.

I richiedenti avevano, dunque, richiesto la revocazione della sentenza n. 4 del 2007, con cui l'Adunanza plenaria aveva dichiarato inammissibili i ricorsi proposti da medici cosiddetti a gettone, volti alla condanna dell'Università di Napoli Federico II al versamento di contributi previdenziali, ritenendo intervenuta la decadenza dall'azione prevista.

I ricercatori si erano rivolti alla Cedu che aveva accolto le loro pretese: si poneva dunque il problema di dare esecuzione alla sentenza della Corte Edu nel nostro ordinamento.

Se infatti in campo penale, le sentenze Cedu hanno la possibilità di imporsi nel nostro ordinamento, - in seguito alla pronuncia additiva di costituzionalità n. 113 del 2011 - questo non succede nel campo civile e amministrativo.

Dopo vari gradi di giudizio per dare esecuzione alla sentenza Cedu, l'Ad. Plen. sollevava la questione di costituzionalità in quanto, l'assenza di un apposito rimedio volto a riaprire il processo giudicato iniquo dalla Corte EDU si porrebbe in contrasto anche con i princìpi sanciti dagli artt. 24 e 111 Cost., dal momento che «le garanzie di azionabilità delle posizioni soggettive e di equo processo previste dalla nostra Costituzione non sono inferiori a quelle espresse dalla CEDU».

Secondo il giudice a quo, "la domanda di revocazione costituisce il seguito delle pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo, Mottola contro Italia e Staibano contro Italia, del 4 febbraio 2014 (d'ora in avanti: sentenze Mottola e Staibano), le quali hanno accertato che lo Stato italiano, con la sentenza n. 4 del 2007 del Consiglio di Stato, ha violato il diritto dei ricorrenti di accesso a un tribunale, garantito dall'art. 6 della CEDU, nonché il diritto al rispetto dei propri beni, garantito dall'art.1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU"... e dunque "qualora l'ordinamento non apprestasse lo strumento della revocazione delle sentenze amministrative passate in giudicato per porre rimedio a qualsivoglia violazione accertata dalla Corte EDU, ne risulterebbe violato l'art. 117, primo comma, Cost., con riferimento all'art. 46, paragrafo 1, della CEDU, che impegna gli Stati contraenti «a conformarsi alle sentenze definitive della Corte europea dei diritti dell'uomo sulle controversie nelle quali sono parti".

La mancata previsione di un caso specifico di revocazione - ad avviso del rimettente - comporterebbe anche una violazione degli artt. 24 e 111 Cost., perché «le garanzie di azionabilità delle posizioni soggettive e di equo processo previste dalla nostra Costituzione non sono inferiori a quelle espresse dalla CEDU».

La decisione della Consulta

La Consulta, rigettando la questione, ha però spiegato che "questa Corte, con la sentenza n. 113 del 2011, ha riconosciuto l'esistenza dell'obbligo convenzionale di riapertura del processo penale, allorquando ciò sia necessario per conformarsi a una sentenza della Corte EDU, e conseguentemente ha introdotto nell'art. 630 del codice di procedura penale una specifica ipotesi di revisione della sentenza passata in giudicato. Ciò che in questa sede va verificato è se tale conclusione sia valida anche per i processi diversi da quelli penali e, in particolare, per quelli amministrativi". 

Tuttavia "l'indicazione della obbligatorietà della riapertura del processo, quale misura atta a garantire la restitutio in integrum, è presente esclusivamente in sentenze rese nei confronti di Stati i cui ordinamenti interni già prevedono, in caso di violazione delle norme convenzionali, strumenti di revisione delle sentenze passate in giudicato.

La Consulta ha continuato spiegando che per risolvere la questione basta prendere in considerazione una sentenza della Grande Camera la quale afferma che è rimesso agli Stati la scelta di come meglio conformarsi alle pronunce della Corte Edu, nelle materie diverse da quella penale: "riassume con grande chiarezza l'atteggiamento della Corte EDU nelle materie diverse da quella penale la sentenza della Grande Camera, 5 febbraio 2015, Bochan contro Ucraina. Quest'ultima, dopo avere riportato i dati di uno studio comparativo sullo stato della legislazione degli Stati contraenti (paragrafi 26 e 27), osserva che non vi è un approccio uniforme sulla possibilità di riaprire i processi civili in seguito a una sentenza della Corte EDU che abbia accertato violazioni convenzionali (paragrafo 57). La sentenza, poi, pur incoraggiando gli Stati contraenti all'adozione delle misure necessarie per garantire la riapertura del processo, afferma che è rimesso agli Stati medesimi la scelta di come meglio conformarsi alle pronunce della Corte, «senza indebitamente stravolgere i princìpi della res iudicata o la certezza del diritto nel contenzioso civile, in particolare quando tale contenzioso riguarda terzi con i propri legittimi interessi da tutelare» (paragrafo 57)".

"Questo passaggio della motivazione è di particolare rilievo, ai fini della risoluzione dell'odierna questione di costituzionalità, perché, nel perimetrare l'obbligo di conformazione discendente dall'art. 46, paragrafo 1, della CEDU, individua nella tutela dei soggetti diversi dallo Stato che hanno preso parte al giudizio interno la principale differenza fra i processi penali e quelli civili, differenza che riguarda pure quelli amministrativi, anch'essi caratterizzati dalla frequente partecipazione al giudizio di amministrazioni diverse dallo Stato, di parti resistenti private affidatarie di un munus pubblico e di contro interessati. È la tutela di costoro, unita al rispetto nei loro confronti della certezza del diritto garantita dalla res iudicata (oltre al fatto che nei processi civili e amministrativi non è in gioco la libertà personale) - ha concluso la Corte - a spiegare l'atteggiamento più cauto della Corte EDU al di fuori della materia penale".