Corruzione e legge 190: parola d'ordine "prevenzione"

Zaira Niaty | 08 mar 2018

Legalità e etica, i valori per la prevenzione ai danni da corruzione nella P.A. Focus sulla legge n. 190/2012 e sul codice di comportamento etico

Dott.ssa Zaira Niaty - Per far fronte alle condotte illecite al fine di prevenire con le misure adeguate i danni da corruzione, e ripristinare il concetto di legalità, è necessario evidenziare preliminarmente le significative differenze tra il reato di concussione ex art. 317 c.p. ed il reato di corruzione ex art. 318b e ss. c.p.

Reato di corruzione e reato di concussione, quali differenze

Il reato di corruzione è un reato a concorso necessario, ovvero l'accordo tra un Pubblico ufficiale od un incaricato di pubblico servizio ed un privato, mentre, per il reato di concussione, la condotta illecita attiva è esercitata da parte del pubblico impiegato che provoca uno stato di soggezione nel privato (esempio classico l'abuso di potere).

L'aspetto che interessa questa disquisizione sono gli elementi costitutivi che caratterizzano giuridicamente il reato di corruzione.

Tali elementi sono:

- il bene giuridico, inteso come insieme dei valori della correttezza, del buon andamento e della imparzialità della p.a. che vengono violati;

- il soggetto attivo, che è un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio con la complicità della condotta del privato corruttore;

- il soggetto passivo, che è la pubblica amministrazione la quale viene danneggiata;

- la condotta, che è intesa come l'azione illegale di ricevere per sé o per un terzo denaro od altra utilità o accettarne la promessa e in cambio di compiere o omettere un atto contrario ai doveri d'ufficio;

- l'elemento soggettivo, che si configura quando il pubblico ufficiale riceve il denaro o altra utilità o ne accetta la promessa per compiere un atto contrario ai doveri d'ufficio (dolo generico); oppure quando il funzionario riceve un compenso o ne accetta la promessa per aver compiuto un atto contrario ai doveri d'ufficio.

Teoricamente tutti sanno cosa sia il valore della legalità ma si sottovaluta il valore che dovrebbe camminare proporzionalmente e per buon senso con un altro importante valore che è quello di cui si intende sviluppare ovvero il valore dell' etica.

Corruzione: il perchè dell'introduzione di una disciplina specifica per la prevenzione del fenomeno

L'esigenza di regolamentare una accurata disciplina normativa relativa alla prevenzione e alla repressione della corruzione e dell' illegalità nella P.A. si manifestata negli ultimi anni:

- per segnalazioni e reclami pervenute ai dirigenti delle p.a. da parte di utenti per ciò che concerne alcune anomalie negli iter burocratici di alcune procedure;

- per denunce formali e querele pervenute agli organi di polizia relativi ai delitti contro la P.A. ex artt. 314 e ss.

Sui delitti contro la p.a. sotto un profilo squisitamente giuridico va effettuata una importante distinzione avente lo stesso rovescio della medaglia tra i reati compiuti ai danni delle p.a. e ai fini della applicazione della prevenzione di essi.

Come evidenziato in premessa, infatti, questo tipo di condotta può essere compiuta:

A) sia dai soggetti appartenenti all'interno della P.A. → Reato compiuto all'attivo ai danni contro la P.A. (Es. pensiamo al caso del peculato; dell'indebita percezione di erogazioni a danno dello stato; della concussione; della corruzione per un atto d'ufficio; della corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio ; della corruzione in atti giudiziari; della corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio ; dell'abuso d'ufficio)

B) sia da soggetti esterni alla P.A.→ Reato compiuto al passivo ai danni contro la P.A. (Es. pensiamo al caso della violenza o minaccia a un pubblico ufficiale; dell'occultamento, custodia o alterazione di mezzi di trasporto; della violenza o minaccia a un corpo politico, amministrativo o giudiziario; dell'interruzione di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità; dell'oltraggio a un corpo politico, amministrativo o giudiziario; dell'oltraggio a magistrato in udienza; dell'offesa all' autorità mediante danneggiamento di affissioni).

Analisi del quadro normativo: la struttura della legge n. 190/2012

La legge 190 (recante "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella P.A.") formalmente è strutturata da un unico articolo composto a sua volta da 8 commi i quali trattano minuziosamente tutto l' ambito di applicazione dei piani di prevenzione ai danni da corruzione.

La legge ha demandato alle regioni il potere di disciplinare i piani territoriali di prevenzione al fenomeno e di individuare periodicamente i punti di criticità oggetto di vulnerabilità di questo fenomeno della corruzione.

Il piano triennale di prevenzione alla corruzione

Le regioni e le p.a. ogni tre anni cambiano tali piani con il rinnovo:

1. sia in base agli obiettivi da tutelare → es. in tema di autorizzazioni, concessioni etc.

2. sia con il ruotare del capitale umano preposto al controllo gerarchico all' interno degli uffici → es. cambio dei dipendenti, dei funzionari e dei dirigenti in settori diversi, eludendo la vulnerabilità di alcune attività soggette a corruzione.

Il codice etico di comportamento

Il codice di comportamento costituisce una tra le principali misure di attuazione delle strategie di prevenzione della corruzione a livello decentrato, contenendo norme che regolano in senso eticamente corretto il comportamento dei dipendenti e l' azione amministrativa, è un elemento essenziale e chi viola tali norme è soggetto a risoluzione o decadenza del rapporto contrattuale con l'amministrazione. La legge in esame, prevede un codice generale nazionale di comportamento valido per tutte le pubbliche amministrazioni ed un codice obbligatorio per ciascuna amministrazione. Gli effetti sono le c.d. sanzioni disciplinari per violazione ad essi, oltre alle misure di prevenzione ai danni da corruzione di natura penale.

Le altre misure amministrative della legge n. 190/2012

Le altre misure amministrative riguardano: Trasparenza - Pubblicità degli atti deliberativi - Conferimenti e autorizzazioni di incarichi - Incompatibilità per particolari posizioni dirigenziali - Attività successiva alla cessazione del servizio - Formazione di commissioni, assegnazione agli uffici e conferimento di incarichi in caso di condanna penale per delitti contro la p.a. - Tutela del dipendente pubblico che segnala gli illeciti - Formazione del personale, procedure di selezione, e formazione dei dipendenti ex art. 1 comma 8 legge 190/2012 - Patti di integrità negli affidamenti - Monitoraggio dei tempi procedimentali - Monitoraggio dei rapporti amministrazione/soggetti estranei - controlli a campione - Distinzione ruolo responsabile del procedimento e dirigente preposto all' atto finale - Protocolli di intesa con le forze dell' ordine - Collaudi.

Le misure di prevenzione della legge n. 190/2012

Le misure di prevenzione contemplate dalla legge si suddividono in:

→ Misure obbligatorie → che sono quelle per definizione previste dalla legge o da altre fonti normative (trasparenza, codice di comportamento, rotazione del personale, gestione del conflitto di interesse, inconferibilità degli incarichi, incompatibilità delle posizioni dirigenziali, tutela del dipendente che effettua segnalazioni di illecito, formazione, patti di integrità negli affidamenti , azioni di sensibilizzazione e rapporto con la società civile, monitoraggio dei tempi procedimentali, etc.);

→ Misure ulteriori → sono quelle che, pur non essendo obbligatorie per legge, ciascuna amministrazione ritiene necessarie alla gestione dei rischi rilevati;

→ Misure di carattere trasversale → che possono essere obbligatorie e/o ulteriori e sono ad es. la trasparenza, informatizzazione dei processi, monitoraggio, rispetto dei termini etc.

Si sottolinea che gli strumenti normativi adeguati per reprimere il fenomeno di cui si tratta ci sono, e sono anche ben disciplinati e strutturati, ma se manca l'educazione all' etica, intesa come modo di comportamento integerrimo e di buon senso da parte di chi é preposto a doverle mettere in atto concretamente, questi strumenti di prevenzione purtroppo spesso perdono valore diventando astratti e solo teorici.

Alla luce di ciò, doveroso evidenziare che le leggi di prevenzione affinché si possano applicare sensatamente, lo si può fare solo se vi e' onestà intellettuale. La macchina della legalità non viene interrotta sempre intenzionalmente ma a volte questa interruzione è frutto di quella mentalità radicata ormai come prassi, uso o consuetudine sia all' attivo che al passivo della condotta illecita a danno dei diritti dei cittadini/utenti e all'immagine delle P.A.

Infatti a conclusione si evidenzia altresì che giuridicamente, i reati di corruzione generano un grave danno all'immagine dell'ente e:

a) se commessi da rappresentanti di un ente pubblico sono suscettibili di produrre offesa al decoro e al prestigio delle istituzioni;

b) se in conseguenza di tali reati deve essere riconosciuto il danno all'immagine dell' ente e che tale danno risulti dal rilievo giornalistico;

c) se la vicenda ha un impatto negativo sulla popolazione , inducendo sfiducia sul corretto funzionamento dell'amministrazione, tradottosi in una lesione dell'amministrazione/ente.