Una guida generale sul gioco d'azzardo, dai profili penali, civili e costituzionali, fino alle leggi a tutela dei minori e alla guerra alla ludopatia

di Annamaria Villafrate - Il gioco d'azzardo è un'attività che presenta molteplici profili di interesse sociale e normativo. Disciplinato dal Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza, che distingue il gioco lecito da quello vietato, il gioco d'azzardo si pone in contrasto con alcuni importanti principi costituzionali e se esercitato, al di fuori dei casi consentiti dalla legge, costituisce addirittura reato. Dal punto di vista civilistico esso non riceve una tutela specifica, tranne in casi eccezionali. Ciò che però, negli ultimi anni ha destato maggiormente l'interesse del legislatore è la pericolosità insita nel gioco, anche se lecito. Per questo le ultime leggi sono intervenute più che altro per disciplinare il modo in cui il gioco viene "comunicato" ai minori. Perfino la Cassazione si è di recente espressa sulla ludopatia, disturbo della personalità in grado, in presenza di determinate caratteristiche, di rendere non imputabile un soggetto che commette reato.

Indice:

Gioco d'azzardo: definizione

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La disciplina più risalente sul gioco d'azzardo è contenuta nel Regio decreto del 18 giugno 1931, n. 773, noto come Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza (Tulps). L'art. 10 contiene disposizioni che regolamentano il gioco lecito e divieti che hanno lo scopo di ostacolare quello illecito.

Gioco lecito

Secondo il suddetto art. 10 del Tulps il gioco è consentito nelle sale da biliardo o da gioco, negli altri esercizi e nei circoli privati autorizzati alla sua pratica o all'installazione di apparecchi da gioco. Tali apparecchi però per essere leciti e consentire quindi l'esercizio lecito del gioco devono possedere determinate caratteristiche:

  • devono essere muniti di certificato di conformità;
  • devono attivarsi con l'introduzione di moneta metallica o con strumenti di pagamento elettronico;
  • il gioco che forniscono deve essere caratterizzato da un elemento aleatorio e da elementi di abilità del giocatore, che deve essere in grado di scegliere all'inizio o durante la partita, la sua strategia, selezionando tra le opzioni di gara proposte, quelle più favorevoli;
  • il costo della partita non deve superare il costo di 1 euro;
  • la durata minima della giocata non può essere inferiore a 4 secondi;
  • le vincite in denaro erogate non possono superare i 100 euro;
  • le vincite, su un ciclo non superiore a 140.000 partite, non possono essere inferiori al 75 per cento delle somme giocate;
  • non possono riprodurre il gioco del poker e le sue regole.

Gioco vietato

Il comma 4 dell'art. 10 come anticipato, vieta l'installazione e l'uso di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da gioco d'azzardo nei luoghi pubblici o aperti al pubblico, nei circoli e nelle associazioni perché queste apparecchiature presentano insitamente le caratteristiche tipiche della scommessa e perché producono vincite puramente aleatorie di premi il cui valore è superiore ai limiti previsti dalla legge.

Gioco d'azzardo e scommesse: autorizzazione del Questore

Ciò che rende lecito l'esercizio di un'attività di gioco è anche il requisito formale dell'autorizzazione del Questore. Come previsto dall'art. 86 del Tulps n. 773/1931 infatti "Non possono esercitarsi, senza licenza del questore (...) ne' sale pubbliche per bigliardi o per altri giuochi leciti (…)." Se poi si parla di scommesse, ai sensi dell'art. 88 del Tulps, la licenza per il loro esercizio può essere concessa solo a concessionari o soggetti a ciò autorizzati dai Ministeri o dagli enti a cui la legge "riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione."

Gioco d'azzardo e ludopatia

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Il gioco d'azzardo, per definizione, è un'attività illecita e quindi contraria alla Costituzione. In realtà anche quando il gioco è lecito, per le possibili ripercussioni economiche, sociali e sanitarie che è in grado di produrre non può non risultare in contrasto con i più importanti principi costituzionali.

E' sufficiente parlare di ludopatia, per comprendere come tale riflesso negativo sulla salute si ponga necessariamente in contrasto con la tutela predisposta dall'art. 32. Per non parlare del denaro, spesso "sperperato" dai giocatori, in palese contrasto con la violazione dell'art. 47 che incoraggia e tutela il risparmio. Il gioco d'azzardo infine, contrasta palesemente con l'art. 41, che tutela l'iniziativa economica privata a condizione che non si ponga "in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana"

Gioco d'azzardo, quando è reato

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Il gioco d'azzardo, nel momento in cui si svolge illecitamente, presenta imprescindibili riflessi penali. L'art. 721 del c.p. definisce infatti il gioco d'azzardo come quella attività avente finalità lucrativa e in cui la vincita o la perdita sono in tutto o in parte aleatorie.Sempre lo stesso articolo definisce case da giuoco quei luoghi di riunione destinati appunto al gioco d'azzardo, anche se privati e anche se lo scopo è dissimulato.

L'art 718 c.p poi punisce con l'arresto minimo di tre mesi e l'ammenda non inferiore a 206 euro, chi, in un luogo pubblico, aperto al pubblico o all'interno di circoli privati, tiene un giuoco d'azzardo o lo agevola. Queste pene vengono raddoppiate ai sensi dell'art 719 c.p.:

  • se il responsabile ha istituito o tenuto una casa da giuoco;
  • se il fatto è commesso all'interno di un pubblico esercizio;
  • se nel gioco vengono impiegate somme di un certo valore;
  • se tra i partecipanti ci sono dei minori.

L'art. 720 c.p punisce anche chi viene colto mentre prende semplicemente parte al gioco. L'art 723, sanzione invece chi, pur autorizzato all'esercizio di sale da gioco o da biliardo, tollera che al suo interno si svolgano giochi che, pur non essendo d'azzardo, sono vietati.

In considerazione del particolare disvalore che il gioco d'azzardo presenta per il nostro ordinamento è previsto che, chi viene condannato per uno dei reati relativi a questa pratica, subisce la pena accessoria della pubblicazione della sentenza e in ogni caso, è soggetto alla confisca del denaro e degli strumenti che sono stati utilizzati per il gioco stesso.

Gioco d'azzardo: tutela civile

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Il gioco d'azzardo, se da lato viene punito, quando si svolge illecitamente, dall'altro non riceve (tranne che in un caso) alcuna tutela sul fronte civilistico.

Ai sensi dell'art 1933 c.c. infatti chi vince una somma di denaro o altra utilità nel corso di un gioco non può agire in giudizio per reclamare la vincita e chi ha pagato non può chiedere la restituzione della posta, a mano che costui sia un incapace.

L'unico caso, come anticipato, in cui il gioco è tutelato dalla legge civile è quello contemplato dall'art. 1935 c.c. che prevede la possibilità di agire in giudizio solo se il soggetto ha preso parte a una lotteria autorizzata.

Sale giochi e scommesse: le regole sulle distanze

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Come già analizzato, il Tulps prevede la necessaria autorizzazione del Questore per l'esercizio del gioco lecito. Proprio su questa autorizzazione interviene la circolare del Ministero dell'Interno del 19 marzo 2018, introducendo un'importante novità: il Questore, competente al rilascio della licenza prevista dall'art. 88 del Tulps, per l'esercizio di sale scommesse e giochi, non potrà più limitarsi ad accertare la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi richiesti dalle leggi di pubblica Sicurezza.

Egli sarà altresì tenuto a verificare il rispetto delle leggi regionali e comunali sulle distanze minime che tali attività devono avere rispetto a luoghi "sensibili", competenza spettante in precedenza agli Enti locali.

L'ampliamento dei poteri di controllo del Questore è la logica conseguenza degli ultimi interventi legislativi, che sanciscono il regime della concentrazione dei regimi amministrativi e la necessità di razionalizzare la presenza delle sale gioco all'interno dell'ambiente urbano, per scongiurare fenomeni come la ludopatia. Dal punto di vista pratico che cosa cambia? La circolare prevede che, d'ora in poi, chi desidera ottenere la licenza prevista dall'art 88 Tulps per aprire una sala scommesse o da gioco, dovrà attestare, nel rispetto dell'art. 47 del dPR 445/2000, che i locali adibiti a tali attività rispettano anche le distanze minime dai luoghi "sensibili" stabilite dalle leggi urbanistiche. Agli Enti locali quindi il compito di stabilire le distanze e definire i luoghi "sensibili", tra i quali in genere rientrano le scuole, i luoghi di culto e di preghiera, gli impianti sportivi, gli ospedali, le stazioni, i ritrovi giovanili, le banche, i compro oro, ecc…

Limiti alla pubblicità del gioco d'azzardo

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Che il gioco d'azzardo rappresenti un importante fonte di entrata dello Stato no c'è dubbio. Tale vantaggio però non può e non deve essere perseguito a scapito dei soggetti più deboli. Per questo a un certo punto la legislazione, ha iniziato a occuparsi del fenomeno, dedicando una particolare attenzione al modo in cui il gioco viene comunicato ai più piccoli.

Decreto Balduzzi, la prima stretta sul gioco d'azzardo

Il primo intervento importante su questo fronte è rappresentato dal decreto Balduzzi n. 158/2012, che interviene sul gioco d'azzardo dando una bella stretta alla comunicazione finalizzata alla sua promozione. Il decreto vieta infatti i messaggi pubblicitari sul gioco d'azzardo nei trenta minuti che precedono la messa in onda e durante le trasmissioni televisive e radiofoniche, gli spettacoli teatrali e le proiezioni cinematografiche dirette ai minori. Divieto che si estende anche alla stampa quotidiana e periodica per minorenni.

Prima del Decreto Balduzzi, comunque era già presente una normativa che vietava in generale la diffusione di messaggi pubblicitari all'interno di programmi televisivi, film, spettacoli teatrali e cinematografici, riviste e su Internet:

  • che avevano la finalità di incitare al gioco d'azzardo i minori,
  • che non avvertivano delle conseguenze derivanti dalla dipendenza da gioco,
  • che non facevano riferimento alla possibilità d'informarsi sui siti istituzionali sulle ridottissime probabilità di vincita;
  • in cui fossero presenti minori.

Legge stabilità 2016: maglie più strette sulla pubblicità

Dopo il decreto Balduzzi è la volta della legge di stabilità, che introduce limiti ancora più stringenti alla pubblicità del gioco d'azzardo, nel rispetto di quanto contenuto nellaraccomandazione 2014/478/UE della Commissione Europea. Le norme di riferimento di questa legge sono il comma 938 e il 939 dell'art 1. Ilcomma 938 prevede infatti che "In ogni caso, e' vietata la pubblicità:

a) che incoraggi il gioco eccessivo o incontrollato;

b) che neghi che il gioco possa comportare dei rischi;

c) che ometta di rendere esplicite le modalità e le condizioni per la fruizione di incentivi o bonus; d) che presenti o suggerisca che il gioco sia un modo per risolvere problemi finanziari o personali, ovvero che costituisca una fonte di guadagno o di sostentamento alternativa al lavoro, piuttosto che una semplice forma di intrattenimento e di divertimento;

e) che induca a ritenere che l'esperienza, la competenza o l'abilita' del giocatore permetta di ridurre o eliminare l'incertezza della vincita o consenta di vincere sistematicamente; f) che si rivolga o faccia riferimento, anche indiretto, ai minori e rappresenti questi ultimi, ovvero soggetti che appaiano evidentemente tali, intenti al gioco;

g) che utilizzi segni, disegni, personaggi e persone, direttamente e primariamente legati ai minori, che possano generare un diretto interesse su di loro;

h) che induca a ritenere che il gioco contribuisca ad accrescere la propria autostima, considerazione sociale e successo interpersonale;

i) che rappresenti l'astensione dal gioco come un valore negativo;

l) che induca a confondere la facilita' del gioco con la facilita' della vincita;

m) che contenga dichiarazioni infondate sulla possibilità di vincita o sul rendimento che i giocatori possono aspettarsi di ottenere dal gioco;

n) che faccia riferimento a servizi di credito al consumo immediatamente utilizzabili ai fini del gioco."

Il comma 939 recita invece che: "E' altresì vietata la pubblicità di giochi con vincita in denaro nelle trasmissioni radiofoniche e televisive generaliste, nel rispetto dei principi sanciti in sede europea, dalle ore 7 alle ore 22 di ogni giorno. Sono esclusi dal divieto di cui al presente comma i media specializzati individuati con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, nonchè le lotterie nazionali a estrazione differita (...). Sono altresì escluse le forme di comunicazione indiretta derivanti dalle sponsorizzazioni nei settori della cultura, della ricerca, dello sport, nonché nei settori della sanità e dell'assistenza."

Decreto dignità: guerra alla ludopatia

Tutelati i minori, non si possono però dimenticare tutti quegli adulti affetti da "la ludopatia", disturbo che viene riconosciuto per la prima volta dal comma 70 dell'art.1 della Legge di Stabilità 2011 (L. 220/2010) come conseguenza del gioco compulsivo che necessita di definizione e di linee di azione per prevenire, contrastare e recuperare i soggetti che ne sono affetti.

Il Decreto n. 87/2018 meglio noto come decreto dignità prosegue il cammino intrapreso dalle legge di stabilità dedicando il capo III "Misure per il contrasto del disturbo da gioco d'azzardo" alla ludopatia. L'art. 9 disciplina a tal fine i casi in cui è vietata la pubblicità del gioco d'azzardo. La disposizione, dopo aver richiamato e confermato e i divieti in materia fissati dal decreto Balduzzi e dalla legge di stabilità 2016, dal primo gennaio 2019 ne estende l'applicazione "anche alle sponsorizzazioni di eventi, attività, manifestazioni, programmi, prodotti o servizi e a tutte le altre forme di comunicazione di contenuto promozionale, comprese le citazioni visive e acustiche e la sovraimpressione del nome, marchio, simboli, attività o prodotti la cui pubblicità, ai sensi del presente articolo, e' vietata."

Il decreto cambia anche la terminologia, stabilendo che "Nelle leggi e negli altri atti normativi nonché negli atti e nelle comunicazioni comunque effettuate su qualunque mezzo, i disturbi correlati a giochi o scommesse con vincite di denaro sono definiti "disturbi da gioco d'azzardo (DGA)".

Sempre a fini preventivi, l'art. 9 bis prevede l'inserimento nei tagliandi delle lotterie istantanee "su entrambi i lati e con dimensioni adeguate e, comunque, tali da assicurarne l'immediata visibilità, la dicitura: - Questo gioco nuoce alla salute-" e "Formule di avvertimento sul rischio di dipendenza dalla pratica dei giochi con vincite in denaro devono essere applicate anche sugli apparecchi da intrattenimento (...) nonché nelle aree e nei locali dove questi vengono installati."

Per tutelare ancora di più i minori il decreto, all'art. 9 quater dispone anche che:"L'accesso agli apparecchi di intrattenimento, (…) e' consentito esclusivamente mediante l'utilizzo della tessera sanitaria al fine di impedire l'accesso ai giochi da parte dei minori. Dal 1° gennaio 2020 gli apparecchi di cui al presente comma privi di meccanismi idonei a impedire ai minori di eta' l'accesso al gioco devono essere rimossi dagli esercizi. La violazione della prescrizione di cui al secondo periodo e' punita con la sanzione amministrativa di euro 10.000 per ciascun apparecchio."

Infine, l'art. 9 quinques prevede l'introduzione del logo identificativo "No slot", che i Comuni possono rilasciare ai titolari di esercizi e circoli privati che eliminano o si assumono l'impegno di non installare gli apparecchi da intrattenimento.

La giurisprudenza sulla ludopatia

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I disturbi da gioco d'azzardo sono un argomento di tale interesse, che su di essi si è espressa anche la Corte di Cassazione, nella sentenza n. 33463 del maggio 2018. Chiamata a pronunciarsi sul ricorso di un soggetto condannato per peculato, la Suprema Corte ha infatti colto l'occasione, nel respingere la tesi del difensore, per chiarire i casi in cui la ludopatia o disturbo da gioco d'azzardo è in grado di escludere l'imputabilità del soggetto.

Secondo gli Ermellini "…ai fini del riconoscimento del vizio totale o parziale di mente, anche i "disturbi della personalità", che non sempre sono inquadrabili nel ristretto novero delle malattie mentali, possono rientrare nel concetto di "infermità", purché siano di consistenza, intensità e gravità tali da incidere concretamente sulla capacità di intendere o di volere, escludendola o scemandola grandemente, e a condizione che sussista un nesso eziologico con la specifica condotta criminosa, per effetto del quale il fatto di reato sia ritenuto causalmente determinato dal disturbo mentale (…)".

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