ztl: violazioni plurime quando si paga solo la prima contravvenzione

Il presente elaborato ha come obbiettivo quello di analizzare la fattispecie, molto frequente, in cui l'automobilista compia plurimi accessi in zone a traffico limitato, oppure in corsie preferenziali riservate ai mezzi di trasporto pubblico, non limitandosi ad accedervi una sola volta, ma più volte, commettendo quindi una serie di infrazioni tutte sanzionabili autonomamente ai sensi dell'art. 7, commi 9 e 14, C.d.S.

In tali casi la questione giuridica che più rileva è la seguente: in caso di violazioni plurime, ossia di accessi non autorizzati in zone a traffico limitato o in corsie preferenziali, è possibile proporre ricorso o bisogna pagare per ogni singola violazione?

La questione va analizzata sulla base del principio di collegamento temporale delle varie sanzioni.

Nella specie, occorre valutare se le stesse siano separate da un lasso temporale rilevante (esempio classico è colui che transita per diversi giorni consecutivi nella medesima ZTL senza avvedersi della segnaletica che pone il divieto) oppure nel caso in cui le stesse siano separate da un arco di tempo poco significativo (pochi minuti).

1) Nel primo caso non vi sono dubbi: le sanzioni vanno pagate tutte e costituiscono autonomi illeciti anche qualora la via sia la stessa e le sanzioni vengano prese ad orari simili (si pensi a chi transiti ogni mattina alle ore 9 al fine di recarsi al lavoro perché la strada che di norma percorre è chiusa per lavori e quindi percorra un itinerario diverso).
Sul punto il dato normativo è chiaro; l'art. 198 del Codice della Strada, nei casi in cui vi siano più violazioni di norme che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie, dispone che: "1. Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con una azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie, o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo. 2. In deroga a quanto disposto nel comma 1, nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione".

Muovendo da tale presupposto la Corte di Cassazione ha recentemente statuito che 'nel caso in cui, tramite condotte reiterate, perpetrate anche in tempi diversi, l'automobilista effettui plurimi ingressi nella zona a traffico limitato, anche qualora siano riferibili tutti al medesimo giorno, lo stesso soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione, quindi è tenuto a pagare tutte le contravvenzioni, ossia per ogni singola infrazione. Ciò perché, per tali ingressi illegittimi nella ZTL, non può ravvisarsi la sussistenza di una condotta unica' (Cass. Ord. n. 26434/2014).
Tale principio, secondo un' orientamento giurisprudenziale, sarebbe applicabile anche a coloro che avrebbero diritto, previo rilascio di apposito permesso, di transitare in tale aree (ad esempio i residenti), in quanto 'la mancanza del relativo permesso, pur in presenza del diritto ad ottenerlo, determina la legittimità della contestazione di ogni singola contravvenzione' (Cass. N. 19754/2009).

Ciò in quanto: 'in tema di sanzioni amministrative pecuniarie, la L. n. 689 del 1981, art. 8, prevede il cumulo cosiddetto "giuridico" delle sanzioni per le sole ipotesi di concorso formale, omogeneo od eterogeneo, di violazioni, ossia nelle ipotesi di più violazioni commesse con un'unica azione ad omissione; non lo prevede, invece, nel caso di molteplici violazioni commesse con una pluralità di condotte. In tale ultima ipotesi non è applicabile per analogia la normativa in materia di continuazione dettata per i reati dall'art. 81 c.p., sia perché la menzionata L. n. 689 del 1981, art. 8, al comma 2, prevede una simile disciplina solo per le suddette violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatoria (evidenziandosi così l'intento del legislatore di non estendere detta disciplina ad altri illeciti amministrativi), sia perché la differenza qualitativa tra illecito penale e illecito amministrativo non consente che attraverso l'interpretazione analogica le norme di favore previste in materia penale possano essere estese alla materia degli illeciti amministrativi' (Corte di Cassazione sentenza n° 5252/2011).
Tali casi costituiscono quindi delle deroghe in peius a quanto statuito dall'art. 8 della L. 689/81, il quale dispone che in caso di più violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative 'chi con un'azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo' e dall'art. 8 bis della medesima legge, il quale prevede che 'Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate ai fini della reiterazione quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria'.
È quindi importante, in simili casi, valutare la portata della contestuale commissione di plurime violazioni riferibili al medesimo agente e quindi valutare la presenza o meno del c.d. concorso formale di infrazioni amministrative, realizzato attraverso la trasgressione di plurimi precetti - c.d. concorso eterogeneo - o della stessa sanzione - concorso omogeneo - anche ai fini della determinazione della sussistenza o meno della continuazione (di cui all'art. 81 del c.p.).
Alla luce di ciò si può quindi affermare che nei casi di plurimi accessi nelle zone a traffico limitato o nelle corsie preferenziali, qualora gli stessi non siano a distanza ravvicinata, costituiscono autonomi illeciti i quali dovranno essere sanzionati singolarmente, non essendo ammissibile il cumulo delle stesse.

2) Diverso è il caso in cui le violazioni vengano commesse in tempi molto ravvicinati, ovvero a distanza di pochi minuti.
In tali casi è possibile ritenere unico l'illecito, essendo possibile invocare l'univocità della condotta, e quindi essere sanzionati solo per il primo accesso, annullando quindi le altre sanzioni successive alla prima (si pensi, a titolo di esempio, a chi transiti nella medesima ZTL col medesimo mezzo alle ore 9, 9:05, 9:16, 9:26; in tale caso solo la prima sanzione in ordine di tempo -ossia quella delle 9 -sarà dovuta, mentre le altre saranno annullate, essendo possibile applicare l'art. 8 bis L. 689/1981).
In tali casi, la giurisprudenza di merito, di legittimità e costituzionale affermano 'l'istituto del cumulo giuridico tra sanzioni è applicabile alla sola ipotesi di concorso formale (omogeneo o eterogeneo) tra le violazioni contestate, ovvero per le sole ipotesi di violazioni plurime commesse con un'unica azione od omissione. Non è, invece, invocabile con riferimento alla diversa ipotesi di concorso materiale, cioè, tra violazioni commesse con più azioni od omissioni.
Nel caso in esame, il Tribunale aveva irrogato tante sanzioni quante erano le violazioni contestate, ritenendo si fosse in presenza di una pluralità di condotte autonome. Tuttavia il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel ritenere che le condotte dessero luogo a violazioni autonome per il solo fatto di esser state consumate a orari diversi … Nei casi segnalati dall'istituto ricorrente, infatti, i verbali evidenziavano che talune infrazioni erano state commesse dal medesimo veicolo, sullo stesso tratto stradale ed inoltre erano state consumate entro un intervallo temporale ridotto … A ogni accertamento, quindi, non deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, in particolare ove trattasi di condotte poste in essere sulla stessa strada entro un brevissimo lasso temporale, stante il carattere di durata e quindi unitario, delle predette condotte illecite (cfr., Corte Cost. n. 14/2007). Nei casi indicati occorreva valutare se il tempo intercorso tra le singole condotte illecite fosse sufficiente per dar luogo a più azioni autonome, dovendosi altrimenti applicare una sola sanzione e non più sanzioni autonome, tra di esse cumulate' (Corte di Cassazione Ord. 22028/2018, Corte Cost. n. 14/2007; Trib. Reggio Emilia n. 605/14).
Infine si richiamano i recentissimi orientamenti del Giudice di Pace di Parma e di Milano che affermano, richiamando peraltro i precedenti sopra riportati: 'in effetti, visto che le violazioni sono state commesse a brevissima distanza temporale, appare pacifico che il ricorrente abbia commesso le violazioni nel corso di un unico viaggio. Al riguardo va ricordato che secondo il Tribunale di Reggio Emilia (sent. 10.04.14) si può affermare sussistere un'unica violazione solo se la condotta di accesso compiuta dal guidatore non autorizzato avvenga mediante una condotta di guida unitaria … ne discende che proprio il dato temporale tra gli accertamenti afferma la necessità dell'applicazione dell'art. 8 bis co. 4 L. 689/81 e perciò possa raffigurare un'unica condotta con conseguente univocità della sanzione irrogata relativa alla prima violazione (cfr. anche Cass. ord. 26434/2014)' (GDP Parma, sent. 367/2018 e 1315/2018; GDP Milano sentenza 11410/2018).

Dott. Stefano Tamagna

Foro di Parma

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