La natura delle federazioni sportive

Dott. Carlo Casini - Il CONI si configura come ente pubblico a struttura associativa e la domanda è se possa parlarsi di "pubblicizzazione" delle Federazioni sportive. Certamente queste ultime svolgono compiti amministrativi da espletarsi sotto la vigilanza ed il controllo dell'autorità di Governo preposta.

Unitamente a questo la percezione di fondi dallo Stato, il particolare regime fiscale e contabile e la generalità degli interessi perseguiti portavano a ritenere che la natura giuridica delle Federazioni fosse essenzialmente pubblica. Possibili conferme a questo orientamento interpretativo potevano trarsi in via legislativa dalla L. 70/1975.

Successivamente, si è riaffacciata nel panorama di pensiero la c.d. "tesi privatistica", le cui argomentazioni erano fondamentalmente incentrate sulla natura di soggetto privato delle Federazioni sportive rispetto al CONI, e come tale regolata dal Codice Civile.

• La c.d. natura "mista" delle Federazioni sportive
• La qualifica delle Federazioni sportive operata dal D.lgs. n. 242/1999
• Superamento tesi "mista" e riconoscimento di organismo di diritto pubblico
• L'ordinanza di rinvio alla Corte Europea e la riforma del 2018

La c.d. natura "mista" delle Federazioni sportive

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In concomitanza, alcuni hanno ritenuto possibile anche la configurazione di una natura giuridica c.d. "mista" delle Federazioni sportive, le cui argomentazioni si incentravano sulla dualità delle mansioni svolte da quest'ultime, talvolta proprie di un soggetto di diritto privato ma in altri casi pacificamente pubblicistiche (si pensi al perseguimento degli interessi sportivi).

Aprioristicamente dal validare o meno la tesi "mista", bisogna riconoscere il merito a quest'ultima di aver messo chiaramente in risalto la complessità del tema che non può essere risolto con una risposta univoca, con le ricadute che seguono in tema di giurisdizione.

La qualifica delle Federazioni sportive operata dal D.lgs. n. 242/1999

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Il Dlgs n. 242 del 1999 non ha certo assopito il dibattito con la scelta presa dal Legislatore di riconoscere la personalità di diritto pubblico del CONI ma altresì qualificando le Federazioni come soggetti di diritto privato che esercitano poteri autoritativi per il perseguimento di finalità pubblicistiche.

Ne consegue un quadro in tema di giurisdizione piuttosto complesso che necessita di individuare un criterio funzionale che si fondi a monte sulla natura (autoritativa o meno) e sulla correlata situazione soggettiva incisa (diritto soggettivo o interesse legittimo).

Alla luce del dettato legislativo del Dlgs n. 242 del 1999 sembrerebbe, a parere di chi scrive, non trovare spazio di condivisione la tesi della natura mista poiché - stando al testo di legge - i profili privatistici prevalgono sulle funzioni amministrative, ciò posto, la tesi della natura mista ha il merito di aver stimolato il dibattito sulla natura giuridica delle Federazioni sportive.

Bisogna inoltre considerare la crisi e il progressivo abbattimento delle tradizionali barriere concettuali che delimitavano i perimetri di diritto privato e diritto pubblico.

Alla crisi di cui sopra si accompagna la crisi della soggettività giuridica, la quale crea una rottura nella relazione tra la natura giuridica del soggetto, la tipologia di atti che compie e la disciplina applicabile.

Prendendo in esame la funzione pubblicistica, si potrebbe ragionare per una giurisdizione da radicare in capo al Giudice Amministrativo, con un controllo sull'atto per eccesso di potere, violazione di legge e incompetenza.

Questo assetto però sembrerebbe venir smentito dall'articolo 23 dello Statuto del Coni, che persevera nel riconoscere che alcuni atti di carattere pubblicistico delle Federazioni sportive non modificano l'ordinario regime di diritto privato dei singoli atti e delle situazioni giuridiche ad essi connesse.

A parere di chi scrive tale concezione -probabilmente eccessivamente formalistica- non trova riconoscimento e, anzi, viene smentita in una fonte di rango superiore quale è l'art. 133 lett. z) dlgs n.104 del 2010 che attribuisce al giudice amministrativo, in sede esclusiva, la giurisdizione per le controversie relative agli atti delle Federazioni sportive "non riservate agli organi di giustizia dell'ordinamento sportivo ed escluse quelle inerenti i rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti".

Tale disposizione inoltre annovera espressamente la possibilità di tre forme distinte di giurisdizione (ordinaria, amministrativa e sportiva) e si può pertanto presumere che riconosca la pluralità di atti di natura privatistica e pubblicistica, ognuno con la sua specifica disciplina.

Una simile impostazione si ricava anche grazie alla contaminazione operata nel diritto interno dal diritto europeo che ha previsto in altri campi dell'ordinamento (es. procedure di affidamento indirette ad evidenza pubblica indette da organismo di diritto pubblico) che soggetti privati possano assolvere a compiti demandati alla pubblica amministrazione e svolti con poteri autoritativi dal privato stesso.

Superamento tesi "mista" e riconoscimento di organismo di diritto pubblico

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In questa sede giova ricordare i tre requisiti necessari per la qualifica di organismo di diritto pubblico:

1. essere istituito per soddisfare bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale;

2. avere personalità giuridica di diritto privato;

3. essere finanziato e/o controllato dalla mano pubblica.

Tali requisiti sono certamente ravvisabili nelle Federazioni sportive, le quali sono associazioni con personalità di diritto privato, che non perseguono fine di lucro e soggiacciono al controllo, indirizzo e vigilanza da parte del CONI.

Ragionando in questi termini, è condivisibile l'impostazione maggioritaria che qualifica le Federazioni come associazioni di diritto privato, legittimate a compiere atti autoritativi sulla base delle loro funzioni pubblicistiche con la conseguente applicazione del regime sostanziale e giuridico a seconda del versante sul quale operano.

Si rileva come d'altronde nell'ordinamento non vi è alcuna previsione circa il divieto per un organismo di diritto privato di svolgere funzioni di stampo pubblico, idem si dica, per la coesistenza di mansioni di diritto privato e di diritto pubblico in capo al medesimo soggetto giuridico.

Un impostazione contraria cozzerebbe sul piano concettuale inevitabilmente con il diritto sovranazionale in particolare quello dell'Unione Europea, con allontanamento degli approdi interpretativi e conseguente disarmonia e disomogeneità delle interpretazioni.

L'ordinanza di rinvio alla Corte Europea e la riforma del 2018

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Può correttamente affermarsi, dunque, che il tradizionale rilievo pubblicistico delle Federazioni è transitato dalla mera considerazione astratta e formale della situazione giuridica migrando piuttosto verso un'impostazione più pratica e concreta incentrata sull'indagine dell'attività svolta e degli interessi perseguiti.

Si può concludere dunque per il pieno riconoscimento in termini di soggetto di diritto privato delle Federazioni, pur inquadrate in un sistema di stampo pubblicistico, che esercitano sia poteri di autonomia privata che poteri amministrativi, alla quale adozione corrisponderanno regimi differenti in termini di disciplina giuridica applicabile orientati dalla natura dell'atto posto in essere.

Il tema della natura delle federazioni è di particolare attualità dato che, recentemente, la V Sezione del Consiglio di Stato (n. 1006 del 12 febbraio 2019) ha trasmesso con ordinanza alla Corte Europea il quesito integrante la pregiudiziale comunitaria relativa alla natura giuridica delle Federazioni sportive e al loro rapporto con il Coni.

Un ulteriore elemento di analisi si può trarre dalla neonata società "Sport e Salute" che ha sostituito la società "CONI e servizi s.p.a." con funzioni innovative rispetto a quest'ultima, collocandosi in rapporto diretto con le Federazioni sportive facendo cessare il tradizionale ruolo di protagonista e di controllore detenuto in precedenza dal CONI, impostazione che alla luce della venuta meno del ruolo centrale del CONI si ritiene, per le ragioni appena esposte, debba necessariamente portare ad una riconsiderazione della natura e delle funzioni delle Federazioni sportive.