Conflitto ambientale e mediazione

di Salvatore Magra - Il conflitto è un'interazione, in cui almeno un partecipante avverte incompatibilità con altri interlocutori. I conflitti ambientali spesso derivano da risorse in dimensioni non sufficienti. I consociati tentano di difendere l'ambiente.

• Natura del conflitto ambientale
• Struttura del conflitto ambientale
• Rimedi di risoluzione dei conflitti ambientali diversi dal contenzioso

Natura del conflitto ambientale

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In certi casi, l'Amministrazione è inerte e si provocano distorsioni ambientali, in altre ipotesi decisioni non congrue dell'amministrazione possono portare a una ripercussione negativa per l'ambiente.Può manifestarsi un periodo di latenza, in cui non si manifesta subito il conflitto ambientale o l'applicazione del principio di prevenzione, in cui in tutto o in parte la popolazione agisce per contrastare una decisione amministrativa. Attraverso i conflitti ambientali si possono considerare ambienti, in cui si apprende come elaborare un processo decisionale. Pertanto, il conflitto può essere "risolto", ma non "superato".

Struttura del conflitto ambientale

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Attraverso il conflitto ambientale si cerca di ricostruire un dialogo fra i partecipanti Da un lato, vi sono attori paradigmatici, ossia portatori d‟interessi senza programma per realizzarli; d'altro lato attori, che sono portatori d‟interesse, dotati di un programma per la loro difesa. Un conflitto ambientale è, in definitiva, un conflitto sociale sorto attorno a cause di carattere ambientale.

Per configurare un conflitto ambientale, di solito, devono coesistere due fattori:

• riduzione qualitativa o quantitativa delle risorse ambientali disponibili

• la presenza di una opposizione/resistenza di una parte della società civile, spesso rappresentata da enti esponenziali portatori di interessi diffusi (comunità coinvolte o danneggiate, organizzazione e movimenti sociali etc.) che difende l'ambiente, avallando modelli differenti di gestione delle risorse.

I conflitti in esame sono manifestazione di un modello economico basato sullo sfruttamento delle risorse naturali di là dalle possibilità di esistenza di queste, con conseguente violazione dei diritti individuali e collettivi, come se si avesse l'illusione che le risorse naturali siano inesauribili, in un contesto di sospensione dell'incredulità. Si rinvengono occasioni di sperimentazione di gestione alternativa delle risorse e dei territori e si intersecano modi diversi di concepire la gestione dell'ambiente. Un insieme di esperienze da valorizzare. I conflitti ecologici sono in aumento in Italia come in tutto il mondo, spinti dalla domanda di materiali ed alimentati in primo luogo dalla popolazione. Le comunità più colpite sono quelle già svantaggiate. La dialettica per la quale i Paesi più prosperi aiutano quelli sottosviluppati è solo sulla carta.

L'attuale ondata di privatizzazione in corso ovunque sta causando effetti deteriori sull'ambiente, come la contaminazione e l'esaurimento delle risorse idriche, la degradazione dei suoli e l'emissione di sostanze tossiche. Le imprese private non sempre gestiscono la problematica ambientale con la dovuta diligenza, partendo spesso da presupposti antropocentrici, anche inconsapevolmente.

Le ingiustizie ambientali coinvolgono una variegata rete di attori, comprese aziende che hanno impiegato ingenti capitali nel mercato delle risorse, nonché nuovi finanziatori. Ci si sposta dai tradizionali schemi coloniali alle nuove potenze emergenti che preannunciano futuri flussi di risorse di carattere policentrico, ma si tratta pur sempre di forme di neocolonialismo, sia pure con meccanismi strutturali diversi.

Le comunità locali tentano di riguadagnare controllo sulle proprie risorse e sostenere il proprio diritto ad un ambiente sano. Le forme di azione includono ricorsi e inchieste giudiziarie, nonché mobilitazioni informali come azioni di protesta, Le compagnie restano quasi sempre impunite nonostante le numerose violazioni delle normative Si registra inoltre un aumento delle persecuzioni giudiziarie e delle violenze contro gli attivisti ambientali.

Il ripensamento del modello di gestione delle risorse, le mutate politiche pubbliche e produttive sono le uniche strade per fermare la diffusione dei conflitti ecologici in tutto il mondo. Sono anche essenziali le funzioni di partecipazione popolare alle decisioni che riguardano la gestione dei territori e strumenti di controllo sociale diffuso da parte della cittadinanza, in quanto la gente comune è protagonista e fruitrice in primis delle risorse ambientali Si osservano anche molti casi di vittorie dei movimenti di giustizia ambientale, grazie ad inchieste giuridiche che hanno portato alla cancellazione dei progetti di sfruttamento indebito delle risorse ambientali.

Quando, a seguito di un ridimensionamento delle risorse naturali o dei beni comuni, la società civile si oppone a difesa del proprio territorio, sorge il conflitto ambientale. Il concetto di conflitto ambientale è interpretato in maniera estensiva ricomprendendo tutte le fattispecie che determinano o possono determinare un impatto sul territorio, ambiente e qualità della vita, una volta che si adoperi una nozione estensiva di ambiente, che, come noto, è stata oggetto di elaborazione ripetuta. Il conflitto ecologico può aversi in una fase preventiva di progetti impattanti sull'ambiente o anche successivamente, L'elemento prevalente dei conflitti riconducibili a cause ambientali è il coinvolgimento della popolazione, tanto che essi assumono i caratteri di conflitti sociali, culturali, ideologici ed economici, proprio perché la nozione di ambiente è comprensiva di aspetti compositi.

Rimedi di risoluzione dei conflitti ambientali diversi dal contenzioso

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L'attuale sistema giudiziario risulta essere inadeguato e, spesso, incapace di offrire soluzioni pronte ed efficaci di cui tali conflitti necessitano, anche per i lunghi tempi di attesa di una decisione nel merito,

Già ampiamente praticate all'estero, da alcuni anni si sono anche in Italia diffuse le Alternative Dispute Resolutions (ADR), sistemi di risoluzione delle controversie di diritti disponibili, alternative al procedimento civile, tra le quali è annoverata la mediazione.

La procedura di mediazione è attualmente disciplinata dal D.Lgs. 28/2010, nonché, dal D.M. 180/2010 e dal D.M. 145/2011. E' utilizzabile per tutte le controversie in materia civile e commerciale, comprese quelle ambientali, a condizione che vertano su diritti disponibili. Per mediazione si intende: l'attività, svolta da un terzo imparziale e finalizzata ad assistere due o più soggetti nella ricerca di un accordo amichevole per la composizione di una controversia, anche con formulazione di una proposta per la risoluzione della stessa. Il mediatore è la persona o le persone fisiche che, individualmente o collegialmente, svolgono la mediazione rimanendo prive, in ogni caso, del potere di rendere giudizi o decisioni vincolanti per i destinatari del servizio medesimo.

Tale procedura risulta estremamente semplificata rispetto alle procedure ordinarie, offre alle parti una soluzione migliore e rapida, i costi e i tempi vengono assolutamente ridotti. Le parti sono le vere protagoniste.

Con la legge 108 del 16 marzo del 2001 l'Italia ha reso propria la Convenzione di Aarhus che rappresenta una garanzia all'accesso alla giustizia in materia ambientale, alle informazioni ed alla partecipazione attiva di coloro che, in qualche modo, sono coinvolti nella procedura ambientale. Tali principi con la mediazione sono, senza dubbio, rispettati. I soggetti che decidono di far ricorso a tale procedura alternativa non si trovano in una posizione contrapposta quanto più convengono per la ricerca di un equilibrio e di una soluzione ottimale per entrambe. Tale confronto paritario è estremamente vantaggioso quando le parti coinvolte sono da un lato un cittadino e dall'altro un'istituzione. Tra i vantaggi che tale sistema di risoluzione della controversie presenta, rispetto ad altri, è da segnalare la sua attitudine ad una possibile maggiore ampiezza di contenuti rispetto alle soluzioni eteronome e si ritiene che questo abbia una sua importanza in materia ambientale. Non vi è l'obbligo di conformarsi al principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato e, pertanto, in sede conciliativa, le parti possono disporre non solo di quelle situazioni, afferenti alla materia del contendere, ma anche di altre situazioni sostanziali, estranee alla controversia, pure estranei alla materia della realtà giuridica, in quanto coinvolgenti altri rami della scienza, come è intuibile in materia di gestione delle risorse ambientali. E' necessario l'intervento tecnico, sotto forma di consulenza, per le valutazioni più specifiche e complesse, da cui il mediatore non può prescindere. Tale procedura non dovrebbe avere una durata maggiore di tre mesi da quando una delle parti invita l'altra alla mediazione, termine che può essere prorogato. Se l'accordo non è raggiunto le parti sono libere di adire l'autorità giudiziaria.Non solo le parti liberamente possono far ricorso a tale procedura alternativa ma anche lo stesso giudice può disporre, sulla base di preventive valutazioni, che venga esperito un tentativo di mediazione.

L'art. 5, 2° comma, del decreto legislativo 28/2010 prevede che il Giudice disponga la mediazione considerata la natura della causa, lo stato dell'istruzione e il comportamento delle parti, anche in sede di appello, comunque prima della udienza di precisazione delle conclusioni e, quando questa non è prevista, prima della discussione. La norma pertanto assegna al Giudice un ruolo importante: non solo di verificare il superamento della condizione di procedibilità per le cd. "materie obbligatorie" previste dal 1° comma (per cui è obbligatorio esperire un tentativo di conciliazione), ma anche di 'ordinare' alle parti di partecipare ad un incontro con un mediatore anche per le materie di per sé non obbligatorie (ma che di fatto diventano tali su disposizione del giudice), quale quella delle controversie in materia ambientale, la quale non rientra fra le ipotesi per le quali ab origine è prevista una condizione di procedibilità, come presupposto per agire in materia civile, ma alla quale può considerarsi estensibile la normativa sulla mediazione. Il Giudice può informare le parti verbalmente in udienza, oppure per iscritto.

La procedura di mediazione, inoltre, è retta dai principi di riservatezza e trasparenza. Tutte le dichiarazioni rese e le informazioni acquisite non possono essere utilizzate nel corso dell'eventuale giudizio successivo. E' preclusa, quindi, alle parti l'allegazione di tali fatti a sostegno della propria posizione e a danno dell'altra. L'esperimento di mediazione si svolge nella massima trasparenza, per cui ciascuna delle parti è libera di esplicitare le reali esigenze ed aspettative che nutre nei confronti dell'accordo finale in modo che risulti quanto più efficace e rispondente ai veri interessi delle stesse, per una regolamentazione ed una ricerca di equilibri che investano non soltanto i protagonisti ma, anche la società civile ai fini del più ampio consenso. Il conflitto ambientale, pur partendo da una matrice particolaristica, ha una portata universale e la chiave per trovare un'etica cosmopolitica è proprio quella di considerare che il conseguimento di un accordo sulla materia ambientale può essere la base per un'etica universale.

La mediazione è un sistema di soluzione alternativa di controversie, in cui si antepone l'armonizzazione degli interessi fra le parti, rispetto alla logica conflittuale. E' chiaro quanto sia fondamentale per l'ordinamento giuridico il diritto di tutti ad un ambiente salubre ed alla sua conservazione. Una complessa giurisprudenza costituzionale si è sviluppata dal testo della Carta del 1948, solo apparentemente scarno, ma denso di significato precettivo, che di volta in volta ha tutelato il diritto alla salute (art.32 Cost.), il paesaggio, il diritto di iniziativa privata in materia economica (art. 41 Cost.), il diritto di proprietà pubblica e privata (art. 42 Cost.). La materia "ambiente" è entrata nel testo costituzionale, come noto, con la riforma del 2001 e ne rappresenta un aspetto peculiare. Sviluppo sostenibile significa anche gestire le divergenze fra i diritti ed il loro effettivo esercizio. Al percorso del tradizionale ricorso giurisdizionale, si è affiancata in ambito comunitario, la via della risoluzione delle controversie alternativa a quella giudiziaria, trasfusa nella Direttiva n. 52/2008/CE, recepita in Italia con il D.lgs n. 28/2010. La prospettiva della Direttiva, che introduce la mediazione, è privatistica e non disciplina espressamente la materia "ambiente", la quale è in certo senso intermedia tra due poli (pubblicistico e privatistico), ma coinvolge tutti i diritti e le materie disponibili che diversi portatori di interessi (stakeholders) vogliano discutere davanti ad un terzo soggetto imparziale. Peraltro, si ritiene in questa sede che l'ambito della mediazione vada interpretato estensivamente. La Mediazione ambientale è anche una strategia di negoziazione, diffusa nei paesi di Common Law. La sua attività consiste nel porsi in ascolto attivo degli stakeholders, far dialogare le parti per il proficuo raggiungimento di un accordo. L'alternativa al contenzioso ha un vantaggio pratico, consistente nella riduzione di tempi e costi.

L'obiettivo da ottenere è, ancora, quello dello sviluppo sostenibile, che realizzi i bisogni di tutti ed estenda la possibilità di attuare le proprie aspirazioni ad una vita migliore. La successiva Direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, concerne l'accesso del pubblico all'informazione ambientale. Importante è il ruolo della Pubblica Amministrazione, che può essere parte danneggiata, o invitata a rispondere delle proprie mancanze. Lo strumento della mediazione, della strategia del dialogo, dell'ascolto e del riconoscimento dei bisogni, ha un ruolo in divenire e una suo coinvolgimento anche in realtà giuridiche, ove emergano interessi pubblicistici, che abbiano il rango dell'universalità, può servire a modellare il diritto secondo schemi che attenuino l'esigenza del contenzioso.

Bisogna rafforzare i vincoli di fiducia, per evitare che la logica conflittuale prevalga, anteponendo la progettualità all'opposizione giudiziale. Dal conflitto si può arrivare all'aggregazione delle conoscenza, con un miglioramento esponenziale della qualità dei modelli a salvaguardia dell'ambiente.Il conflitto si "scioglie" e diventa cooperazione. Occorre intervenire sulla mitigazione degli impatti ambientali e sulle compensazioni ecologiche, interagendo con gli attori locali, che spesso hanno competenze specifiche.

In alcuni casi, si attua il sistema della compensazione, per cui si offrono benefici ai soggetti che più sopportano l'impatto ambientale, derivante dalle varie opere. Peraltro, le compensazioni non sono una soluzione, in quanto l'offerta di benefici come una sorta di corrispettivo a chi patisce sul piano ambientale delle conseguenze negative, derivanti dalla creazione di determinate opere non sana la problematica in radice.