Canone unico patrimoniale: il nodo dei centri abitati

• Occupazione suolo pubblico: la nota Ifel
• Per i centri abitati dispone l'art. 2, comma 7, del Codice della strada
• Le conseguenze del documento Ifel

Occupazione suolo pubblico: la nota Ifel

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In una "Nota di approfondimento" pubblicata il 14 aprile l'IFEL, Istituto per la Finanza e l'Economia Locale (Fondazione ANCI), giunge alla condivisibile conclusione che in materia di occupazione di suolo pubblico per installazione di mezzi pubblicitari l'art.1, comma 820, della legge n. 160 del 2019 si applica soltanto ai Comuni, ma al tempo stesso propone una interpretazione del comma 818, relativo ai centri abitati, assolutamente non condivisibile.

Innanzitutto, non è proprio sostenibile l'affermazione IFEL secondo cui "Dalle norme sopra richiamate, dunque, emerge che nei Comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti, le strade sono tutte comunali. Nei Comuni con popolazione inferiore ai diecimila abitanti invece le strade provinciali rimangono di proprietà della Provincia", perché non è vero: il parametro di riferimento fissato nel Codice della Strada per stabilire la proprietà (l'appartenenza) delle strade è dato dalla popolazione del centro abitato, non del Comune nel suo complesso. Lo dice chiaramente l'art.2, comma 7, CDS: "Le strade urbane di cui al comma 2, lettere D, E e F, sono sempre comunali quando siano situate nell'interno dei centri abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati con popolazione non superiore a diecimila abitanti".

E' quindi del tutto errato sostenere che "Nei Comuni con popolazione inferiore ai diecimila abitanti invece le strade provinciali rimangono di proprietà della Provincia", perché appartengono al demanio provinciale anche i tratti delle strade provinciali che intersecano centri abitati con popolazione fino a 10.000 abitanti di Comuni con popolazione complessiva superiore a 10.000 abitanti: ai fini della proprietà delle strade conta la popolazione dello specifico centro abitato che viene intersecato, non la popolazione complessiva del Comune.

D'altra parte, anche l'affermazione immediatamente precedente secondo cui «Peraltro, la previsione contenuta nel comma 818 della legge n. 160 del 2019, si pone in continuità con quanto disposto dall'art. 38, comma 4, del d.lgs. n. 507 del 1993, che disponeva che le "occupazione realizzate su tratti di strade statali o provinciali che attraversano il centro abitato di comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti sono soggette all'imposizione da parte dei comuni medesimi"» è smentita dal fatto che l'art.38, comma 4, D. Lgs. 507/1993, diversamente dal comma 818 legge n. 160 del 2019, non menzionava (e quindi non rinviava come invece fa il comma 818) all'art.2, comma 7, CDS.

Per i centri abitati dispone l'art. 2, comma 7, del Codice della strada

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Il comma 818 della L. n. 160/2019, infatti, rinvia espressamente all'art.2, comma 7, del Codice della strada (con la formula "… individuabili a norma dell'art.2, comma 7, …") , il quale: non individua i centri abitati (perché i centri abitati sono definiti e quindi individuati dall'art.3 CDS); non stabilisce come si delimitano i centri abitati (perché di questo si occupa l'art.4 CDS), ma individua proprio le strade comunali.

Il regime proprietario delle strade che intersecano i centri abitati è il seguente: i tratti delle strade provinciali che attraversano centri abitati con popolazione superiore a 10.000 abitanti sono comunali ex lege; i tratti delle strade provinciali che attraversano centri abitati con popolazione fino a 10.000 abitanti restano provinciali.

Il comma 818 ha, è vero, una formulazione imprecisa: "Nelle aree comunali si comprendono i tratti di strada situati all'interno di centri abitati di comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, individuabili a norma dell'articolo 2, comma 7, del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n.285". Come si vede, nel testo si fa riferimento alla popolazione del Comune, ma poi si richiama la disposizione del codice della strada che, invece, fa riferimento ai centri abitati. Ma, stante il chiaro rinvio all'art.2, comma 7, CDS, è logica l'interpretazione che mette insieme la parte "Nelle aree comunali si comprendono i tratti di strada" con la parte "individuabili a norma dell'articolo 2, comma 7, del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n.285", perché, come si è visto, sono proprio i tratti di strada quelli che individua l'art.2, comma 7, CDS, nel senso che si è detto: solo i tratti di strada intersecanti centri abitati con popolazione superiore a 10.000 abitanti sono comunali.

Ciò è dimostrato anche dal fatto che l'art.2, comma 7, CDS è costruito come una negazione: "Le strade urbane di cui al comma 2, lettere D, E e F, sono sempre comunali quando siano situate nell'interno dei centri abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati con popolazione non superiore a diecimila abitanti". Come si farebbe a costruire una affermazione da una negazione?

Di ciò si ha una conferma interna alla stessa Legge 160/2019, che al successivo comma 837, in materia di canone mercatale, fa sempre riferimento all'art.2, comma 7, CDS: "A decorrere dal 1° gennaio 2021 i comuni e le città metropolitane istituiscono, con proprio regolamento adottato ai sensi dell'articolo 52 del decreto legislativo n. 446 del 1997, il canone di concessione per l'occupazione delle aree e degli spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile, destinati a mercati realizzati anche in strutture attrezzate. Ai fini dell'applicazione del canone, si comprendono nelle aree comunali anche i tratti di strada situati all'interno di centri abitati con popolazione superiore a 10.000 abitanti, di cui all'articolo 2, comma 7, del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285". Questa disposizione relativa al canone mercatale dimostra anche quanto sia errata e quindi insostenibile la tesi dell'IFEL che fonda, addirittura, la proprietà dei tratti di strada che intersecano centri abitati sul requisito della popolazione complessiva del Comune anziché del centro abitato: non è possibile far dipendere il regime di proprietà delle strade (che è stabilito esclusivamente dal codice della strada e a cui peraltro fanno rinvio sia il comma 818, sia il comma 837) dal tipo di canone da riscuotere...

Il regime di proprietà delle strade è unico ed è stabilito dall'art.2, comma 7, CDS cui entrambe le disposizioni fanno rinvio. Mentre il comma 837 sul canone mercatale indica (descrive) direttamente la fattispecie, sì che per il rinvio usa la formula "di cui all'art.2, comma 7" CDS, il comma 818 non indica direttamente la fattispecie e per il rinvio usa la formula "individuabili a norma dell'art.2, comma 7" CDS, ma il rinvio è sempre e comunque all'art.2, comma 7, CDS, ai sensi del quale, come abbiamo visto, "Le strade urbane di cui al comma 2, lettere D, E e F, sono sempre comunali quando siano situate nell'interno dei centri abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati con popolazione non superiore a diecimila abitanti". E, d'altra parte, con riferimento alla formulazione del comma 818, i centri abitati con popolazione superiore a 10.000 abitanti non possono che essere situati in Comuni aventi popolazione superiore a 10.000 abitanti…

Una norma secondo cui "si comprendono nelle aree comunali" (anche) le strade comunali potrebbe sembrare tautologica, ma deriva della storia della TOSAP e poi del COSAP: è infatti nella disciplina della TOSAP (art.38, comma 4, D.Lgs. n.507/1993) che si trova il riferimento al Comune (e non al centro abitato) con popolazione superiore a 10.000 abitanti, mentre nella disciplina COSAP (art.63, comma 1, D.Lgs. n.446/1997 come sostituito dall'art.31, comma 20, Legge n.448/1998) il riferimento è al centro abitato (e non al Comune) con popolazione superiore a 10.000 abitanti e si fa espressamente rinvio all'art.2, comma 7, CDS.

Già nella disciplina COSAP (di natura patrimoniale) si realizzava quindi perfetta corrispondenza tra regime di proprietà del bene e spettanza del canone: il canone per l'occupazione del suolo pubblico spettava all'Ente proprietario del suolo, sì che, rompendo con la norma tributaria di cui alla TOSAP, si faceva rinvio all'art.2, comma 7, CDS.

La normativa sul canone unico, qualificato come patrimoniale (e non tributario) dalla Legge 160/2019, non può che aderire sul punto alla prospettiva già del COSAP ed infatti fa anch'essa rinvio all'art.2, comma 7, CDS.

D'altra parte, quale sarebbe la ragionevolezza di un canone patrimoniale che venisse riscosso sul presupposto occupazionale (ad es. occupazione suolo pubblico per un accesso) dall'Ente a cui il sedime demaniale occupato non appartiene? Si ricordi, a tale riguardo, il presupposto di cui al comma 819: "l'occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico".

Né avrebbe senso dire che nei centri abitati di che trattasi il canone per l'occupazione di sedime demaniale provinciale spetterebbe al Comune perché è il Comune che rilascia le autorizzazioni e concessioni stradali previo nulla osta della Provincia: il presupposto del canone non è il rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni, bensì, come appena detto, "l'occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico" (comma 819, art.1, L.160/2019). E questo significa che il canone di occupazione riguardante, ad es., l'accesso da una strada provinciale (per occupazione di sedime demaniale provinciale) è dovuto sempre e comunque alla Provincia ancorché l'autorizzazione, in ambito di centro abitato, venga rilasciata dal Comune.

La conclusione dell'IFEL di cui alla "Nota di approfondimento" pubblicata il 14 aprile dovrebbe pertanto essere corretta nel senso che: "le occupazioni di suolo pubblico con mezzi pubblicitari su strade provinciali, sia al di fuori dei centri abitati sia all'interno dei centri abitati con popolazione fino a 10 mila abitanti, siano soggette sia al canone per l'occupazione di suolo pubblico, dovuto alla Provincia o alla Città metropolitana, sia al canone per la diffusione dei messaggi pubblicitari, dovuto al Comune".

Conclusione che, per tutte le altre occupazioni, diverse dagli impianti pubblicitari, va declinata nel senso che il canone spetta esclusivamente alla Provincia quando trattasi di strade provinciali, che tali rimangono anche quando intersecano centri abitati con popolazione fino a 10.000 abitanti.

D'altra parte, come già detto, quale sarebbe la ragionevolezza di un canone patrimoniale che venisse riscosso sul presupposto occupazionale dall'Ente a cui il sedime demaniale occupato non appartiene (oltretutto sottraendo l'introito all'Ente a cui invece quel sedime appartiene)? Ai sensi degli artt. 119 Cost., 824 e 826 c.c., ciascun Comune, ciascuna Provincia, etc., ha un proprio demanio ed un proprio patrimonio per la cui occupazione da parte di terzi non può che ottenere un ristoro, ma questo ristoro non può che andare all'Ente a cui appartiene la porzione di demanio o patrimonio occupata. Soluzioni diverse sarebbero in contrasto con l'art.119 della Costituzione.

Le conseguenze del documento Ifel

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Dopo il documento IFEL del 14 aprile i Comuni non possono che essere disorientati: da una parte, l'IFEL pubblica e fa corsi di formazione promuovendo uno schema di regolamento (aggiornato il 25 febbraio e sempre reperibile sul sito dell'Istituto) che all'art. 33, comma 2, correttamente dà atto che "Nelle aree comunali si comprendono anche i tratti di strade statali o provinciali situati all'interno di centri abitati con popolazione superiore a diecimila abitanti", dall'altra, lo stesso IFEL il 14 aprile giunge ad una conclusione diversa (e, come si è visto, del tutto infondata).

Se i Comuni dovessero seguire le ultime indicazioni IFEL sarebbero inevitabili i contenziosi con gli Enti proprietari delle strade. Bisognerebbe quindi che IFEL rimediasse dando atto che, in materia di centri abitati, la versione corretta è quella dell'art.33, comma 2, dello schema di regolamento che lo stesso IFEL ha proposto ed aggiornato il 25 febbraio.