Aggio sulla riscossione da riformare

• Aggio: la disciplina deve essere rivista
• Cos'è l'aggio e perché lederebbe la Costituzione
• L'aggio non deve assumere carattere arbitrario
• Riforma indifferibile

Aggio: la disciplina deve essere rivista

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Sarà il legislatore a dover valutare se l'istituto dell'aggio abbia ancora una sua ragion d'essere o non sia piuttosto divenuto anacronistico e costituisca una delle cause di inefficienza del sistema: il meccanismo, infatti, rischia di far ricadere su alcuni contribuenti, in modo non proporzionato, i costi complessivi di un'attività ormai svolta quasi interamente dalla stessa amministrazione finanziaria e non più da concessionari privati.

L'eccessiva dimensione delle entrate pubbliche non riscosse, pari a circa mille miliardi di euro accumulati in venti anni, rappresenta un'anomalia non riscontrabile nel panorama internazionale e incide sulla funzione della riscossione, originando il paradosso di addossare su una limitata platea di contribuenti, individuati in ragione della loro solvenza (seppure tardiva rispetto alla fase dell'accertamento dei tributi), il peso di una solidarietà né proporzionata né ragionevole, perché determinata, in realtà, dall'ingente costo della sostanziale impotenza dello Stato a riscuotere i propri crediti.

Lo ha chiarito la Corte Costituzionale nella sentenza n. 120/2021 (sotto allegata) pronunciandosi sulle questioni di legittimità sollevate dalla Commissione tributaria provinciale di Venezia sulla remunerazione dell'agente della riscossione mediante l'aggio prevista dall'art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112/1999 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo applicabile nel 2014.

Cos'è l'aggio e perché lederebbe la Costituzione

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L'aggio rappresenta la remunerazione che l'Agente della riscossione percepisce per la sua attività di riscossione. Il d.lgs. n. 159/2015 ha stabilito che, a partire dai carichi affidati all'Agente della riscossione dal 1° gennaio 2016, l'aggio sia sostituito dagli "oneri di riscossione", dovuti per il funzionamento del servizio nazionale di riscossione, con una significativa riduzione dei costi per il cittadino. Infatti, in caso di pagamento effettuato entro 60 giorni dalla notifica della cartella, tali oneri sono pari al 3% delle somme riscosse, con un risparmio, quindi, dell'1,65% rispetto al passato.

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Sotto la lente dei giudici della Consulta finisce la norma antecedente, applicabile "ratione temporis" al caso in esame e che, in combinato disposto con l'art. 5, comma 1, primo periodo, del D.L. 95/2012, aveva già ridotto di un punto la percentuale dell'aggio. La Corte sottolinea però come tale istituto sia rimasto sostanzialmente invariato anche nella normativa attualmente vigente, a seguito della riforma operata nel 2015.

La disciplina, secondo il giudice rimettente, violerebbe plurimi profili profili costituzionali, ad esempio l'art. 3 Cost., ma anche gli artt. 23 e 24 Cost, e infine, gli artt. 53, 76 e 97 della Costituzione. In particolare, l'aggio di riscossione, pari a una percentuale fissa delle somme riscosse, viene ritenuta una prestazione irragionevole, imposta senza una previsione legislativa volta a determinarne il presupposto e la misura e dunque a limitare la discrezionalità dell'ente impositore, non proporzionale e dunque contrastante con il criterio della progressività, dalle modalità di riscossione irrazionali e così via.

Di contro, l'Avvocatura dello stato esprime un rilievo che la Consulta ritiene esatto: la disciplina dell'aggio è effettivamente funzionale a remunerare i costi che l'Agente della riscossione sconta in relazione alle operazioni che si rivelano infruttuose e ciò in base ad una "precisa scelta di politica fiscale di far gravare l'onere complessivo della riscossione sui soggetti morosi, piuttosto che farlo ricadere interamente sulla fiscalità generale (e, dunque, anche sui contribuenti in regola con gli adempimenti fiscali)".

In forza di tale logica sono quindi considerati "morosi" anche coloro che, raggiunti da una cartella di pagamento, adempiono nel termine di 60 giorni dalla sua notifica, nonché quelli che decidono di ricorrere per contestare la correttezza della pretesa tributaria e assolvono l'esecuzione provvisoria: a tali "contribuenti solventi" viene quindi addossato, attraverso l'aggio, il costo delle esecuzioni infruttuose.

L'aggio non deve assumere carattere arbitrario

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In effetti, la Consulta evidenzia come i costi dell'aggio siano "fortemente condizionati dall'abnorme dimensione delle esecuzioni infruttuose, che quindi incidono altrettanto fortemente sulla proporzionalità dell'onere riversato sul contribuente che, sebbene inadempiente (o ricorrente avverso la pretesa tributaria), assolve il proprio debito tributario".

Per consolidato orientamento, la Corte di Cassazione ritiene l'aggio è "finalizzato non tanto a remunerare le singole attività compiute dal soggetto incaricato della riscossione, ma a coprire i costi complessivi del servizio" (cfr. sent. n. 27650/2020) e assume "natura retributiva e non tributaria" (cfr. sent. n. 3416/2020) "trattandosi del compenso per l'attività esattoriale" (cfr. sent. n. 8714/2020).

Tuttavia, soggiunge la Consulta, è evidente che tale remunerazione, deve restare coerente con la sua funzione e non assumere un carattere arbitrario, come invece può facilmente verificarsi nel caso (non infrequente) di eccessiva entità del costo del non riscosso addossato al contribuente "solvente".

In questa situazione, si legge in sentenza, "il meccanismo di finanziamento della funzione di riscossione degenera nel paradosso di addossare su una limitata platea di contribuenti, individuati in ragione della loro solvenza (tardiva rispetto alla fase dell'accertamento dei tributi), il peso di una solidarietà né proporzionata, né ragionevole, perché originata, in realtà, dall'ingente costo della sostanziale impotenza dello Stato a riscuotere i propri crediti nei confronti dei contribuenti insolventi" (cfr. Corte dei conti, deliberazione 8 aprile 2021, n. 4).

Questa situazione di inefficienza della riscossione coattiva, che incide negativamente su una fase essenziale della dinamica del prelievo delle entrate pubbliche, non solo si riflette di fatto sulla ragionevolezza e proporzionalità dell'aggio, ma determina altresì una grave compromissione, in particolare, del dovere tributario

Riforma indifferibile

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Tuttavia, pur riscontrando un vulnus degli evocati valori costituzionali, la Corte ritiene di non poter rimediare, essendo rimesso alla discrezionalità del legislatore intervenire in tal senso. Dunque, pur dichiarando inammissibile la questione, la Consulta rivolge un forte monito al legislatore per un urgente intervento di riforma, in quanto la grave situazione di inefficienza della riscossione coattiva incide negativamente su una fase essenziale della dinamica del prelievo delle entrate pubbliche: non solo si riflette di fatto sulla ragionevolezza e proporzionalità dell'aggio, ma determina una grave compromissione, in particolare, del dovere tributario, che è preordinato al finanziamento del sistema dei diritti costituzionali.

La grave inadeguatezza dei meccanismi legislativi della riscossione coattiva nel nostro Paese, precisa il Collegio, concorre a impedire "di fatto" alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli di cui all'art. 3, secondo comma, Cost., in quanto un'adeguata riscossione appare essenziale non solo per la tutela dei diritti sociali, ma anche di gran parte di quelli civili, data l'ingente quantità di risorse necessaria al funzionamento degli apparati sia della tutela giurisdizionale sia della pubblica sicurezza, entrambi indispensabili per la garanzia di tali diritti.

Viene dunque rimessa alla volontà del legislatore predisporre le modalità di una riforma che, da un lato, dovrà superare i profili di irragionevolezza della disciplina dell'aggio e, dall'altro, garantire adeguate risorse e soluzioni per l'efficiente funzionamento della riscossione coattiva. Lo spettro di possibilità individuato dalla Consulta è ampio: ad esempio, si suggerisce l'idea dalla fiscalizzazione degli oneri della riscossione (come nei principali Paesi europei, ovvero Germania, Francia, Spagna e Gran Bretagna), così come lo sono già, del resto, quelli relativi all'attività di controllo e di accertamento), eventualmente escluse le spese di notifica della cartella e quelle esecutive. Ancora, si suggeriscono soluzioni, anche miste, che prevedano criteri e limiti adeguati per la determinazione di un "aggio" proporzionato.