I sistemi di controllo nella lotta alla mafia

• Le stragi del 1992 e l'introduzione dei controlli
• I controlli interni ed esterni
• Il sistema dei controlli negli Enti Locali

Le stragi del 1992 e l'introduzione dei controlli

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Dopo le stragi del 1992, lo Stato si rende conto che non ha di fronte ad un'organizzazione di persone disorganizzate, al contrario, trattasi di soggetti che seguono schemi ben precisi. Da qui la decisione d'introdurre all'interno dell'ordinamento una serie di controlli volti a prevenire e a tutelare gli organi da infiltrazioni e condizionamenti di stampo mafioso e fenomeni similari.

I controlli interni ed esterni

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I due tipi di controlli che vengono posti in essere all'interno delle pubbliche amministrazioni sono interni ed esterni. È stata la legge costituzionale n. 3/2001 (Riforma del Titolo V della Cost.) a modificare questo sistema.

Il sistema dei controlli negli Enti Locali

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Prima di parlare degli aspetti procedurali conseguenti alle infiltrazioni di tipo mafioso negli enti locali è importante soffermare la nostra attenzione sulla nozione di "controlli" all'interno della P.A.

Cosa si intende per controlli? A cosa servono? E soprattutto come si vanno ad articolare?

Partendo dalla definizione di controlli amministrativi, essi hanno il compito di verificare gli atti o attività riguardanti le pubbliche amministrazioni, e, più nello specifico, se operano in regime di legalità. La verifica viene posta in essere da autorità che adottano anche interventi o misure conseguenti, o che sollecitano le autorità competenti. Per controlli di natura amministrativa si intendono quelle operazioni che le norme definiscono come: riscontro, verifica, analisi e monitoraggio, ecc. Tutti gli atti delle pubbliche amministrazioni possono formare oggetto di controlli. Infatti, si dice che l'attività delle pubbliche amministrazioni è rilevante in tutti i suoi aspetti per i vari fini che persegue.

Nella pratica, i controlli vengono svolti da uffici della stessa amministrazione o dallo stesso insieme di amministrazioni. Entrando nello specifico, i controlli interni si fondano sul presupposto che le amministrazioni devono organizzare le risorse di cui dispongono seguendo specifici criteri: economicità, efficienza ed efficacia.

Questi tipi di controlli, svolgono sia un ruolo di direzione che di indirizzo dell'amministrazione, per assicurare che essa rispetti gli standards stabiliti, ovvero che accresca la sua performance in relazione agli obiettivi da conseguire. I controlli interni sono pertanto parte integrante dell'organizzazione amministrativa.

L'assetto del sistema dei controlli interni delineato dal Testo Unico Degli Enti Locali (T.U.E.L) e dal D.lgs.n.150/2009 si basa sulle seguenti tipologie di controlli:

• controllo sugli equilibri finanziari, che rinveniamo all'interno dell'art.147 bis del T.U.E.L.,
• controllo strategico (art.147 ter T.U.E.L.),
• controllo relativo alle gestione (comma 2, lett a T.U.E.L.),
• controllo sulla qualità dei servizi (art.147 quater T.U.E.L.);
• valutazione del personale (art.3 e ss., del D.lgs.n. 150/2009).

Ai controlli sopra menzionati, se ne vanno ad aggiungere di ulteriori, nell'ambito dell'Ente Locale (comuni e province), anche se, entrando nello specifico, non si tratta di controlli in senso stretto. Essi vengono affidati al consiglio comunale e provinciale, all'organo di revisione economico-finanziaria, al responsabile di servizio, al responsabile del servizio finanziario, al responsabile del procedimento e al responsabile unico del procedimento negli appalti e nelle concessioni.

Di particolare interesse sono i controlli che si vanno a sviluppare all'interno dei comuni e delle province.

Per quanto riguarda i controlli esterni, essi non vengono svolti dagli stessi uffici della Pubblica Amministrazione soggetta a controlli, ma da altri organi, come la Corte Dei Conti ad esempio, che svolge controlli sugli atti del governo o sulla gestione delle Pubbliche Amministrazioni.

I controlli esterni possono essere sia preventivi che successivi e si distinguono da quelli di natura interna perché hanno il preciso scopo di attivare le stesse amministrazioni o altre attività affinché si adottino le misure necessarie ed utili a migliorare il perseguimento dell'interesse di ogni PA.

Il Consiglio Comunale e provinciale

L'art.42 del T.U.E.L., al comma 1, stabilisce che: "il consiglio è l'organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo".

Dalla formula letterale della norma si evince che le funzioni consiliari fondamentali sono due: di indirizzo e di controllo politico-amministrativo.

Le due attività sono convergenti tra di loro: la prima definisce i programmi e gli indirizzi generali da realizzare e perseguire, la seconda verifica se gli organi di governo dell'ente e i loro dirigenti rispettano le direttive e le indicazioni programmatiche del Consiglio stesso.

In base all'art.193, comma 2 del T.U.E.L., il consiglio controlla periodicamente il permanere degli equilibri generali del bilancio e, se gli accertamenti restituiscono un esito negativo, adotta gli opportuni provvedimenti, come come previsto dal T.U.E.L. Entro la data del 30 aprile (data del termine della gestione), l'organo consiliare approvare infatti l'atto in cui sono dimostrati i risultati della gestione stessa: il rendiconto di gestione art.227 T.U.E.L.

Il rendiconto di gestione, al suo interno, è composto dal controllo di bilancio, conto economico e conto di patrimonio.

Per le sue attività di controllo e di verifica, soprattutto di natura economico-finanziaria, il consiglio si avvale della qualificata collaborazione tecnica dell'organo di revisione.

Possono dare impulso alle attività dei consigli sia i gruppi consiliari che i singoli soggetti che rivestono la carica di consiglieri. Operando in questo modo, si da la possibilità ai consiglieri di svolgere al meglio i loro compiti e attribuzioni, potendo disporre sia di mezzi che di spazi operativi.

Citando l'art.38, comma 6 sempre del T.U.E.L., si può dire che tutti i consigli comunali possono avvalersi, al fine di espletare al meglio le loro funzioni, delle commissioni consiliari (purché previste dallo statuto).

I consigli comunali hanno inoltre il diritto di accesso agli atti ed anche a tutte le notizie ed informazioni in possesso degli uffici comunali e provinciali, che possano rivelarsi utili all'espletamento del mandato (art.43, comma 2, T.U.E.L.).

Per quanto riguarda il diritto di accesso dei consiglieri, così come affermato dal Consiglio di Stato con la sentenza.n.4525 del 5 settembre del 2014 e secondo un consolidato indirizzo di natura giurisprudenziale (Cons.St., sez.V, 17 settembre 2010, n.6963; 9 ottobre 2007, n.5264), i consigli comunali hanno un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possono essere d'utilità all'espletamento delle loro funzioni anche al fine di valutare con piena cognizione la correttezza e l'efficacia dell'operato dell' Amministrazione.

Il diritto di accesso in capo ai consiglieri è pertanto diverso da quello che possono esercitare i privati cittadini. Esso è strettamente funzionale all'esercizio del loro mandato, alla verifica ed anche al controllo dell'operato degli organi istituzionali dell'ente locale (Cons.St., sez IV, 21 agosto, n.4855) ai fini della tutela e della salvaguardia degli interessi pubblici.

Gli unici limiti che vengono imposti al diritto di accesso ex art. 43, comma 2, del D.lgs. n. 267/2000, si rinvengono nell'esigenza aggravare il meno possibile gli uffici comunali.

Le modalità di accesso vengono fissate dal regolamento dell'ente, e le richieste non devono essere generiche, anche se la genericità deve essere valutata non in astratto, ma in concreto.

I controlli sugli organi degli enti locali

Nel 2001 la riforma del Titolo V della Costituzione ha riscritto la parte relativa alle autonomie locali, a cui sono stati conferiti maggiori poteri.

Ad aver modificato radicalmente il sistema dei controlli (all'interno degli enti locali), è stata, come anticipato, la legge costituzionale n.3/2001. Detta legge, con l'abrogazione degli articoli 124, 125, comma 1 e 130 della Costituzione ha ridimensionato il precedente sistema di controlli.

Già negli anni 90, il repentino susseguirsi della legge n. 142/90 e della legge n.127/97, ha progressivamente modificato la disciplina di settore, indirizzandola verso la piena indipendenza degli Enti Locali.

La prima legge sopra menzionata (l.n.142/90) da una parte ha abrogato in modo definitivo i controlli di merito attraverso la riduzione degli atti sottoposti al controllo di legittimità, dall'altra ha dato un nuovo assetto al Co.Re.Co (Comitato Regionale di Controllo).

La seconda (l.n.127/97), che ha tratto ispirazione dagli indirizzi di federalismo amministrativo della prima legge Bassanini, ha ridotto ulteriormente l'ambito applicativo dei controlli, rappresentando in questo modo lo sforzo più avanzato ed incisivo di rinnovamento del vecchio sistema. Tutte le leggi sono state trasferite, con qualche piccolo adattamento e chiarimento, all'interno del D.lgs.n.267/2000 del T.U.E.L., insieme alle modifiche introdotte dai D.lgs. n.29/93 e n.77/95.

Il processo di riforma cosi delineato ha comportato un diverso assetto nei rapporti tra Stato, Regioni ed Enti Locali. Tra i vari enti si è arrivati ad ottenere una pari dignità a livello istituzionale, andando, in questo modo, a segnare il superamento del modello autoritario gerarchico.

Inizialmente il modello era infatti incentrato su un controllo a carattere demolitorio-sanzionatorio, il nuovo modello invece prevede un adeguato riparto di competenza e responsabilità tra i vari livelli di governo, fondato su un insieme di equiordinazione e leale collaborazione.

Mediante il progressivo riconoscimento di autonomia agli enti locali (territoriali), il legislatore costituzionale ha individuato alcuni contrappesi: da una parte la possibilità di poter effettuare un controllo sugli organi nelle materie che sono attribuite alla competenza normativa statale (art.117, comma 2, lett. p Cost), dall'altra prevedendo poteri sostitutivi sul piano amministrativo art. 120, comma 2, Cost e sottolineando l'esigenza di coordinamento della finanza pubblica ex art.117 e 119 Cost, da adottare sia in ambito nazionale che europeo, nell'ottica di un sistema unitario.

In virtù della riforma operata dal Titolo V, è necessario sottolineare un'ulteriore distinzione, evidenziando i controlli di legittimità necessari, eventuali o a richiesta del Prefetto ai fini della prevenzione del fenomeno della criminalità organizzata.

Nell'ambito dei controlli di natura esterna, che interessano gli enti locali, ritroviamo le seguenti tipologie:

• controlli operati su iniziativa del prefetto;
• controlli sostitutivi del governo e del prefetto;
• annullamento governativo degli enti locali;
• controllo della Corte dei Conti;
• controllo dell'ispettorato generale di finanza;
• controllo dell'ispettorato per la finanza pubblica;
• controllo dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC);
• controllo dei cittadini e dei singoli associati;
• controlli sostituitivi del difensore civico.

Ogni controllo preventivo di legittimità sugli Enti Locali deve ritenersi largamente superato ad opera della riforma costituzionale che si è avuta nel 2001.

I controlli sugli organi

Il controllo degli organi è disciplinato all'interno degli artt. 141-146 del T.U.E.L, trattasi di forme di controllo di carattere eccezionale, perché circoscritte da "ipotesi limitate" di disfunzionamento degli organi di governo monocratici o collegiali degli Enti Locali, che devono essere letti alla luce dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione introdotti nel 2001 con la riforma del Titolo V.

Il fondamento costituzionale della competenza statale in materia di controlli sugli organi, si rinviene nell'art.117, comma 2, lettera p, Cost, riguardante la "legislazione elettorale".

Bisogna citare però anche l'art. 120, comma 2, Cost, che riconosce un potere statuale di chiusura nel rapporto che intercorre tra lo Stato ed Autonomie (locali) di tipo straordinario, idoneo a fronteggiare le "emergenze istituzionali".

Alla luce di tutto quanto sopra, le varie tipologie di controlli sugli organi disciplinate al Capo II del Titolo V (artt. 141-146) del T.U.E.L. possono avere le seguenti conseguenze:

• lo scioglimento con conseguente soppressione dei consigli comunali e provinciali;
• la rimozione con conseguente sospensione dei soggetti che rivestono la carica di Amministratori locali;
• lo scioglimento e la soppressione sia dei Consigli comunali che provinciali a seguito del verificarsi di infiltrazioni e condizionamenti di tipo mafioso e similari.

Il controllo di natura organica ex art.143 del T.U.E.L. è stato esteso, ai sensi del successivo art. 146, anche alle città metropolitane, comunità montane o isolane, alle unioni dei comuni, consorzi di comuni e province, alle aziende sanitarie sia locali che ospedaliere ed infine anche alle aziende speciali per attuare un controllo ad ampio raggio su tutti gli enti, che possono essere colpiti da infiltrazioni o condizionamenti operati dalla criminalità organizzata.

Dopo la novella del 2009, che ha dato una nuova luce all'art. 143, il sindacato ispettivo è stato infine esteso anche all'operato del personale dirigente degli organi degli enti locali.