Quale controllo per atti amministrativi comunque afflittivi e così incisivi?

Nuova ZTL Roma: lesione di diritti e interessi di rilevanza costituzionale

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Con la delibera n. 371 del 10 novembre 2022 la Giunta Capitolina ha varato la nuova zona a traffico limitato (in acronimo ZTL) per l'area urbana di Roma. Si tratta di un provvedimento contingibile e urgente, necessitato in ragione dell'obiettivo di tutelare la salute dei romani con una migliore qualità dell'aria, in applicazione dei principi di cui al D. Lgs n. 155/2010 e, prima ancora alla Direttiva 2008/50/CE che viene indicata direttamente in premessa [1].

La delibera di Giunta n. 371/2022, ha dato così la stùra ad altri provvedimenti adottati dal Sindaco di Roma (ordinanze n. 192 del 2 dicembre 2022, n. 76 del 30 giugno 2023 e n. 115 del 31 ottobre 2023). Si tratta di ordinanze contingibili e urgenti adottate ai sensi dell'art. 50, comma 5, TUEL (D. Lgs. N. 267/2000 [2]) per il caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica. Al centro delle ordinanze di regolamentazione delle istituzioni amministrative romane si confermano allora gli stessi obiettivi quali la tutela della salute e dell'ambiente [3] di cui alla normativa nazionale ed euro-unitaria di cui sopra.

Nel dichiarato intento di perseguire la tutela dell'ambiente e della salute (artt. 9 e 32 Cost.), la nuova ZTL prevista dal governo di Roma Capitale incide e sacrifica altri diritti e libertà individuali, parimenti fondamentali, quali la libertà di movimento e circolazione, il diritto di proprietà e il diritto al lavoro (artt. 1, 4, 23, 35, 36, 16, e 42 Cost.)

Con l'obiettivo di centrare le indicate finalità le ordinanze hanno introdotto una disciplina che stravolgendo l'estensione e la disciplina della precedente ZTL coinvolge direttamente e profondamente la vita quotidiana dei cittadini residenti e non (anche pendolari che nella capitale lavorano e semplici avventori). In reazione a tali provvedimenti sono seguite manifestazioni pubbliche di protesta grazie alle quali i cittadini hanno ottenuto un rinvio parziale della entrata in vigore della nuova ZTL al novembre 2024 e il via libera ad alcune categorie di veicoli (restano tuttavia in vigore i divieti preesistenti per le auto a benzina sino a Euro 2 e per quelle diesel fino a Euro 3, oltre che per moto e motorini fino a Euro 1.

Le novità riguardano il via libera ai veicoli a Gpl, mono e bi-fuel, quindi ai veicoli con impianto a Gpl o con alimentazione benzina+Gpl).

Le disposizioni delle ordinanze che ledono diritti e interessi di rilevanza costituzionale sono ancora di più ma qui, per esigenze di sintesi, ci si limiterà ad esaminare (in prima approssimazione) quelli suindicati.

Libertà di movimento e circolazione

Dopo i fasti dell'accordo di Schengen del 1989, sottoscritto dall'Italia nel 1990,che ha eliminato le frontiere per i cittadini degli Stati aderenti, il diritto costituzionale alla libera circolazione ha subito un vero e proprio tracollo. Premesso che la sua limitazione per motivi di salute pubblica è resa possibile già dal testo dell'art. 16 - senza necessità di una precedente dichiarazione di stato di emergenza - all'inizio della pandemia Sars-Cov2 il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 aveva infatti individuato un elenco delle misure generalizzate che potevano essere adottate per il contenimento della diffusione del contagio[4]. In spregio della riserva di legge contenuta nel dettato costituzionale ("…salvo le limitazioni che la legge stabilisce…") tali limitazioni venivano tuttavia introdotte con D.P.C.M., atti amministrativi, che gravemente limitato la libertà di circolazione e movimento, sulla base di classificazioni regionali per zone di rischio (Regioni gialle, rosse, verdi, blu, etc.).

Di lì in avanti le limitazioni amministrative della libertà di circolazione e movimento sembrano essere state assunte dagli enti comunali con una disinvoltura che mal si concilia con l'esercizio di una discrezionalità attenta a non sfociare in puro arbitrio a danno dei consociati.

Diritto di proprietà

Per quanto attiene alla lesione del diritto di proprietà privata, in linea di conto va tenuto il fatto che alcune categorie di auto definite "inquinanti" saranno escluse dalla circolazione stradale nella nuova ZTL (si veda nota 4) e il legittimo proprietario si ritroverà a possedere un veicolo acquistato con denaro contante, perfettamente funzionante e sottoposto per legge a regolare revisione nonché ad obbligo assicurativo per la responsabilità civile, e oltretutto soggetto al pagamento dell'imposta di bollo auto annuale, ma non potrà goderne e disporne pienamente come previsto dalla Costituzione e dal codice civile.

Deprivato dell'uso di un bene di sua proprietà, la cui funzione tipica è esattamente la circolazione stradale, il cittadino romano residente subirà quindi una sorta di esproprio della sua autovettura pur in assenza di una qualsiasi previsione indennitaria o di corrispettivo connesso al danno economico patito.

Diritto al lavoro

Che la estensione della nuova ZTL e i divieti per alcune categorie di veicoli introdotti dal Comune di Roma impattino negativamente anche sul diritto al lavoro ci sono certezze più che dubbi [5].

Pur individuato come pietra angolare che sostiene l'edificio repubblicano [6] il diritto al lavoro non trova infatti nelle ordinanze la tutela necessaria e/o la procedimentalizzazione di misure atte a ridurre al minimo le conseguenze dannose per le attività lavorative dei romani.

Non esistono diritti tiranni

Sebbene con la nota sentenza n. 85/2013 Cost. (c.d. sentenza ILVA) la Corte avesse già chiarito che nessun diritto, nemmeno quello alla salute o la tutela dell'ambiente, può ergersi al di sopra degli altri divenendo un "diritto tiranno"[7], dalla lettura delle disposizioni comunali emerge come la nuova regolamentazione delle zone a traffico limitato nella città di Roma non tenga adeguatamente conto di tutte le altre situazioni giuridiche soggettive dei cittadini, anch'esse costituzionalmente tutelate, e diverse dalla salute.

Ripetendo, come nella recentissima normativa "pandemica" (ex pluribus, art. 4 e ss decreto-legge 1° aprile 2021 n. 44 ss.mm.ii. e art. 9 e ss decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52 ss.mm.ii.), meccanismi di sproporzionalità e mancato bilanciamento costituzionale tra affermate esigenze di sanità pubbliche e i fondamentali diritti individuali dei cittadini[8], il rischio dato dalle ordinanze sindacali romane è quello di incedere per un'altra volta in condotte che sfociano in dispotismo e arbitrio degradando i cittadini a sudditi.

Ragionevolezza delle ordinanze

Il fondato sospetto che al mancato bilanciamento da parte dell'autorità amministrativa consegua anche in concreto la violazione arbitraria ed abnorme dei diritti dei privati e delle loro libertà fondamentali, si rivela in effetti nell'apparire già in astratto tali ordinanze come irragionevoli e sproporzionate. Da una parte, infatti, la costante diminuzione dei livelli di inquinamento dell'aria nella città di Roma (dati ARPA Lazio luglio 2023 [9]) rispetto alle soglie normative dimostrano l'insussistenza dell'allarme per la salute pubblica e dell'urgenza che potrebbero giustificare le ordinanze; dall'altra, stando ai dati del CNR, va evidenziato come nei due mesi del 2020 in cui è stato applicato il lockdown con conseguente diminuzione del traffico urbano dal 48% al 60%, si sia osservata una diminuzione del biossido di azoto (NO2) mentre l'Ozono (O3) sia addirittura aumentato (stabili le concentrazioni di polveri sottili (PM2.5 e PM10) [10].

A conclusioni analoghe conclusioni è giunto il SNPA - Sistema Nazionale per la Protezione dell'Ambiente [11].

Quanto riferito confermerebbe quindi che la nuova ZTL non è necessaria né urgente e neanche efficace e, quindi, come le ordinanze sindacali in questione sarebbero irragionevoli perché concentrandosi esclusivamente sulla riduzione delle emissioni inquinanti da traffico urbano, risultano inadeguate rispetto all'obiettivo di tutelare la salute e la qualità dell'aria. La disciplina sindacale così delineata sarebbe altresì irragionevole, in quanto violativa del principio di non discriminazione (art. 3 Cost.) perché i criteri introdotti per l'individuazione dei veicoli per cui è vietata la circolazione, finiscono con il colpire quei cittadini che, non possedendo le capacità economiche e reddituali per sostenere le maggiori spese che le ordinanze necessitano di operare, restano di fatto integralmente deprivati del godimento nella città di Roma di un bene di loro proprietà, della libertà di circolazione e, in alcuni casi, direttamente del primo tra i diritti, il diritto al lavoro.

Proporzionalità delle ordinanze

Il Consiglio di Stato ha delineato con accuratezza il contenuto e l'ambito operativo del canone della proporzionalità nell'ottica del concreto bilanciamento fra interesse pubblico ed interessi privati. In particolare, è stato precisato che la proporzionalità riguarda il concreto ed effettivo bilanciamento degli anzidetti interessi nell'ottica del minor sacrifico per il privato, in particolar modo, nel settore delle sanzioni amministrative punitive e nei provvedimenti ablatori. In quest'ottica, il giudice amministrativo presterà attenzione a quanto potere è stato speso dalla P.A. per raggiungere l'interesse pubblico a danno del privato, valutando l'indispensabilità di quel provvedimento e se l'amministrazione avrebbe potuto adottare un provvedimento meno lesivo per l'interesse del privato.

In questo quadro non si può non rilevare che nelle ordinanze non siano contenute misure deflattive delle conseguenze negative dei divieti e vincoli introdotti o, comunque, possibili e necessari strumenti finalizzati a ridurre al minimo i danni patiti dal privato.

Il pensiero va infatti:

  • alla possibilità di vietare il traffico ai veicoli più inquinanti non in modo generalizzato ma solamente quando necessario sulla base dei riscontri puntuali forniti dalle stazioni di rilievo circa lo sforamento delle emissioni inquinanti;
  • agli indennizzi per chi è costretto a rottamare la propria auto e/o a comprarne una nuova;
  • alle riduzioni del bollo auto annuale;
  • ai necessari investimenti sul trasporto pubblico in modo che questo possa "digerire" e invogliare una maggiore richiesta di servizio a compensazione della rinuncia della propria automobile;
  • alla sostituzione più tempestiva possibile del parco degli automezzi pubblici con altri a basso impatto inquinante;
  • alla procedimentalizzazione di meccanismi periodici di verifica finalizzati al controllo dei risultati ottenuti con gli strumenti introdotti con le ordinanze in vista della possibilità di revocare quelle parti delle disposizioni che si rivelano inutili o dannose.

Il punto dolente. Quale controllo per atti comunque afflittivi e così incisivi

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Fatta questa necessaria premessa ci si domanda: quali strumenti esistono per il controllo della legittimità dell'uso in concreto di questa disciplina della nuova ZTL di Roma (ex art. 50, co. 5, del D.Lgs 267/2000)"

La domanda è imprescindibile considerando che ci si trova dinanzi ad atti formalmente amministrativi che però incidono in modo esteso e profondo sulla sfera generale di libertà e diritti dei singoli e delle comunità amministrate, ponendo prescrizioni di comportamento, divieti, obblighi di fare e di non fare e che sebbene appartengano alla categoria delle fonti di diritto di IV livello sono riconosciuti idonei a sospendere e derogare norme di livello superiore [12].

Controllo politico

Va chiarito subito a tal proposito che un primo controllo, quello politico, è stato evitato dall'amministrazione capitolina dal momento che le decisioni in questione sono state adottate prima dalla Giunta e poi, direttamente, con ordinanza del Sindaco. In sostanza all'opposizione politica eletta dai cittadini romani, che per contrappeso democratico è deputata al controllo e verifica dell'operato della maggioranza, è stato di fatto impedito di discutere, emendare e votare decisioni così rilevanti per i cittadini.

Controllo dei cittadini

I cittadini romani, tra le altre cose, hanno contestato la Giunta e segnatamente il Sindaco per non essere stati preventivamente consultati e coinvolti nelle decisioni che li riguardavano direttamente e che la maggioranza capitolina aveva intenzione di assumere. Su questo aspetto tuttavia già nel 2017 era calata una pronuncia del Consiglio di Stato (sentenza del Consiglio di Stato Sez. V n. 2033/2017 [13] sulla disciplina della circolazione veicolare, della sosta tariffata e del telecontrollo all'interno dei centri abitati) che dichiarava "infondate anche le doglianze di mancata partecipazione o consultazione dei cittadini, poiché sono atti amministrativi a carattere generale di natura programmatoria e, in quanto tali, non vi si applicano le disposizioni del Capo III l. 7 agosto 1990, n. 241 (art. 13); anche l'art. 7, comma 9, d.lgs. n. 285 del 1992, non prevede, ai fini dell'istituzione di zone a traffico limitato, alcuna forma di consultazione o partecipazione dei cittadini, di altri soggetti portatori di interessi pubblici o privati, o di associazioni esponenziali di interessi diffusi; di conseguenza, la circostanza che, nella fattispecie, la consultazione della cittadinanza abbia, in ipotesi, seguito anziché preceduto l'adozione dei provvedimenti impugnati, non ridonda nella loro illegittimità".

Controllo giurisdizionale esclusivamente di legittimità

Sul tema della introduzione o della riperimetrazione della ZTL, più in generale, la giustizia amministrativa di legittimità ha avuto modo di affermare il principio secondo cui "L'assetto sostanziale degli interessi esprime comunque il merito amministrativo, che è in sé insindacabile, in virtù del principio fondamentale di separazione dei poteri, dal giudice amministrativo. Solo le modalità con cui l'amministrazione vi procede possono, se del caso, formare oggetto del vaglio di legittimità del giudice, ma solo ove ricorrano macroscopici vizi logici, o travisamento dei fatti. E nondimeno, il giudice deve arrestarsi a verificare la logicità, la congruità, la ragionevolezza e l'adeguatezza dell'atto e della sua motivazione, la regolarità del procedimento e la completezza dell'istruttoria, l'esistenza e l'esattezza dei presupposti di fatto a fondamento della deliberazione (cfr., ex multis , Cons. Stato, IV, 29 maggio 2015, n.2694)".

Nel rispetto della separazione dei poteri sarebbe dunque inammissibile per il giudice amministrativo censurare il merito delle decisioni assunte dall'amministrazione e queste potrebbero essere sindacate esclusivamente in relazione a vizi di legittimità del procedimento.

Vaglio di costituzionalità

L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale in merito alla legittimità del potere di ordinanza [14] afferma la compatibilità delle ordinanze stesse con l'ordinamento costituzionale laddove sia rinvenibile un fondamento legislativo che ne delimiti contenuto, tempi, modalità di esercizio e tutto ciò che ne giustifica l'utilizzazione, soprattutto avendo riguardo ai diritti, anche di natura fondamentale, che possono risultarne menomati e con i quali è necessario operare un doveroso bilanciamento. "Il giudicare se l'ordinanza leda tali diritti è indagine da farsi di volta in volta dal giudice, ordinario o amministrativo, competente" (sentenza n. 8/1956 Corte cost.) e pertanto la possibilità di accedere al sindacato diretto di costituzionalità dei dispositivi contenuti nelle ordinanze sindacali va quindi esclusa a monte.

Conclusioni

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Con l'adozione di ordinanze "extra ordinem" in parola l'amministrazione comunale di Roma ha previsto una serie di misure draconiane che limitano e vietano l'esercizio di diritti e libertà fondamentali dei cittadini senza, peraltro, aver dimostrato la sussistenza di un'emergenza, sotto i profili della necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente (difettando così i presupposti richiesti dal citato art. 50 del D. Lgs. n. 267 del 2000).

Questa concreta disciplina amministrativa ha di fatto disattivato pesi e contrappesi democratici, precedenti e successivi, tesi al controllo di legittimità delle ordinanze stesse ma anche la verifica della ragionevolezza degli obiettivi perseguiti ovvero la idoneità dei mezzi per il raggiungimento degli obiettivi dati o, ancora, il riscontro positivo del fatto che tali atti offendono diritti e libertà dei cittadini nella misura minore possibile (proporzionalità).

Per costante giurisprudenza amministrativa, del resto, il sindacato giurisdizionale può riguardare esclusivamente i vizi di legittimità, dovendosi arrestare davanti a quelli di merito cosicchè, dinanzi alle ordinanze sindacali che dispongono la nuova ZTL romana, i cittadini non sembrano poter disporre degli strumenti atti a consentire l'esercizio del diritto di difesa ed avanzare istanze di non discriminazione con effettività della tutela ex artt. 3, 24 Cost. ma anche degli artt. art. 6 e 7 CEDU e dell'art. 41 della Carta di Nizza.

In un simile quadro le inevitabili proteste pubbliche dei cittadini appaiono motivate e giustificate dall'assenza di strumenti regolati dalla legge, con efficacia attuale, concreta ed effettiva, per contenere un'azione amministrativa e un potere di ordinanza che hanno tutto le sembianze di una disciplina indemocratica e dispotica.


Riflessioni dell'Avv. Roberto Martina, Segretario Generale di Avvocati Liberi, a margine del Convegno organizzato dal COA di Roma il 19.12.2023 dal titolo "ZTL A ROMA LIMITAZIONE DELLA LIBERTA' O TUTELA DELLA SALUTE""



[1] Direttiva 2008/50/CE Cons. 2 "ai fini della tutela della salute umana e dell'ambiente nel suo complesso, è particolarmente importante combattere alla fonte le emissioni di inquinanti nonché individuare e attuare le più efficaci misure di riduzione delle emissioni a livello locale, nazionale e comunitario").

[2] TUEL D.Lgs. n. 267/2000

[3] secondo "tenuto conto" pag. 3 dell'ordinanza sindacale n. 76/2023 "occorre tutelare prioritariamente la salute della popolazione, avendo un riguardo particolare per i soggetti maggiormente a rischio bambini, donne in gravidanza, persone anziane, cardiopatici, fumatori e, più in generale, soggetti con patologie respiratorie, nonché coloro che sono soggetti a prolungate esposizioni".

[4] fra queste misure si ricordano, l'art. 1, c. 2, lett. a) prevedeva il «divieto di allontanamento dal comune o dall'area interessata» e la successiva lettera b) prevedeva il «divieto di accesso al comune o all'area interessata».

[5] Andrea Rotondo, presidente di Confartigianato-Roma ha dichiarato che "La nuova Ztl Fascia Verde impone alle imprese artigiane un ammodernamento del parco veicoli con una spesa stimabile tra i 375 e i 500 milioni di euro".

[6] Commissione per la Costituzione I Sottocommissione Relazione del deputato Togliatti sui Principi dei rapporti sociali (economici): "bisogna impedire che i governi diventino arbitrio e tirannide vengano affiancati i nuovi diritti al lavoro, all'assicurazione sociale per tutti i cittadini, al riposo, ad una retribuzione corrispondenti alle necessità fondamentali dell'esistenza, a potersi costituire una famiglia e a poterla mantenere".

[7] sentenza n. 85/2013 Cost., Massima n. 37050: "Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile, pertanto, individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro». Se così non fosse, si verificherebbe l'illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe "tiranno" nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona".

[8] Atto di intervento (punto 2, pagg. 23 ss.) nel giudizio di legittimità costituzionale n. 38-2022 Corte cost.

[9] ARPA-Lazio link attivi alla voce "ARIA"

[10] CNR-Ibe

[11] SNPA "I dati del 2020 sono in generale superiori rispetto all'anno precedente per quanto riguarda il limite di legge, che nel 2019 era stato superato nel 22% delle stazioni (115 su 521), e sostanzialmente analoghi rispetto al valore di riferimento dell'OMS che nel 2019 era stato superato nel 76% (395 su 521) delle stazioni di monitoraggio. Si veda dettaglio dei dati per gli anni 2015-2019.

[12] inferiori per rango a: I. ai principi fondamentali e diritti inviolabili sanciti dalla Costituzione della Repubblica Italiana (c.d. "nucleo rigido"), II. alla Costituzione della Repubblica Italiana (non "nucleo rigido") alle leggi costituzionali e di revisione costituzionale, altre fonti di rilievo costituzionale (diritto primario della Comunità Europea e dell'Unione, convenzioni internazionali); III. alle fonti primarie (leggi ordinarie dello Stato e atti aventi forza di legge, leggi regionali.

[13] https://www.gazzettaamministrativa.it/servizicu/bancadatigari/viewnews/d466457a-30dc-11e7-b822-5b005dcc639c

14] Sentenze n. 8/1956, n. 4/1977, n. 201/198, n. 127/1995, n. 115/2011

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