La tutela dell'ambiente nel diritto amministrativo

Nozione giuridica di ambiente

L'ambiente costituisce oggi un bene giuridico autonomo, unitario e immateriale, oggetto di una tutela trasversale e integrata. Nel diritto amministrativo, esso è configurato non solo come insieme di elementi naturali (aria, acqua, suolo), ma come sistema complesso e dinamico, volto a garantire l'equilibrio ecologico e la qualità della vita.
Non si tratta di un bene patrimoniale in senso stretto, né di una categoria facilmente assimilabile a quelle tradizionali. L'ambiente si configura piuttosto come un interesse pubblico primario, che la pubblica amministrazione è chiamata a presidiare in via diretta e indiretta.
Sul piano soggettivo, esso è anche interesse diffuso, la cui tutela può essere azionata non solo dalle istituzioni, ma anche dai cittadini e, in particolare, dalle associazioni ambientaliste riconosciute ex L. 349/1986. La natura diffusa dell'interesse ambientale ha ampliato gli strumenti partecipativi e processuali a disposizione della collettività, contribuendo a plasmare un modello di amministrazione più aperto e dialogico.

Evoluzione storica della tutela ambientale

La tutela dell'ambiente si è evoluta da esigenza marginale a principio cardine dell'azione amministrativa, attraversando fasi normative e giurisprudenziali distinte:
a) Fase pre-codicistica e protezione settoriale (anni '60-'80)
Inizialmente, la tutela ambientale era affidata a normative frammentarie e settoriali: si pensi alla L. 615/1966 (inquinamento atmosferico) o alla L. 319/1976 (disciplina degli scarichi idrici). L'ambiente veniva tutelato in funzione della salute umana o dell'ordinato sviluppo urbanistico, senza un'autonoma rilevanza giuridica.
b) Istituzionalizzazione e riconoscimento autonomo (anni '80-2000)
Un punto di svolta è rappresentato dalla legge n. 349/1986, con cui viene istituito il Ministero dell'Ambiente e riconosciuta la legittimazione ad agire alle associazioni ambientaliste.
In parallelo, la Corte costituzionale (sent. n. 210/1987; n. 641/1987) comincia a delineare l'ambiente come bene autonomo, la cui tutela esige un bilanciamento con altri interessi costituzionalmente rilevanti.
Il diritto ambientale inizia così a strutturarsi come ramo autonomo, anche per effetto delle prime direttive europee in materia (es. 85/337/CEE sulla VIA).
c) Codificazione e integrazione europea (dal 2006)
La disciplina si consolida con l'adozione del d.lgs. 152/2006, noto come Codice dell'ambiente, che sistematizza la normativa preesistente in cinque parti: valutazioni ambientali, difesa del suolo e acque, gestione dei rifiuti, tutela dell'aria e risarcimento del danno ambientale.
Parallelamente, l'influenza del diritto UE diventa determinante, anche in termini di principi generali (precauzione, prevenzione, responsabilità) e strumenti procedurali (VAS, VIA, AIA).
d) Costituzionalizzazione della tutela ambientale (2022)
Con la legge costituzionale n. 1/2022, la tutela dell'ambiente assume valore costituzionale pieno:
• L'art. 9 Cost. è integrato con il riferimento alla tutela dell'ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell'interesse delle future generazioni.
• L'art. 41 Cost. subordina l'iniziativa economica alla compatibilità con la tutela ambientale.
Questo passaggio rafforza la gerarchia degli interessi pubblici, collocando la protezione ambientale tra i principi supremi, in grado di condizionare tanto la discrezionalità amministrativa quanto l'interpretazione normativa.

La funzione amministrativa ambientale

L'ambiente, come bene/interesse pubblico, è oggetto di una funzione amministrativa complessa, che si esplica attraverso:
• attività autorizzatoria (VAS, VIA, AIA, autorizzazioni settoriali);
• attività sanzionatoria e repressiva (ripristino, multe, misure penali);
• attività pianificatoria (piani paesaggistici, piani di risanamento, piani rifiuti);
• strumenti di collaborazione pubblico-privato (accordi di programma, partenariati ambientali).
Tale funzione è profondamente incardinata su principi europei:
• Precauzione, che legittima interventi anche in assenza di piena certezza scientifica;
• Prevenzione, che impone l'intervento anticipato;
• Corresponsabilità e "chi inquina paga", che affida al responsabile la copertura dei costi di prevenzione e riparazione;
• Sviluppo sostenibile, che costituisce l'orizzonte ultimo delle politiche ambientali.

Profili critici della tutela amministrativa dell'ambiente

a) Frammentazione delle competenze e conflitti Stato-Regioni
L'art. 117, co. 2, lett. s), Cost. affida allo Stato la competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, ma molte materie "connesse" (salute, energia, trasporti, governo del territorio) rientrano nelle competenze regionali.
La Corte costituzionale (es. sent. n. 58/2022) ha riconosciuto una prevalenza funzionale della competenza statale, ma in assenza di coordinamento effettivo il risultato è spesso una moltiplicazione di procedimenti, incertezze e ritardi.
b) Complessità procedurale e ostacoli allo sviluppo
Le valutazioni ambientali (VAS, VIA, AIA) sono strumenti imprescindibili, ma la loro gestione presenta criticità operative: tempi lunghi, sovrapposizione di controlli, eccesso di formalismo.
Tali criticità sono state in parte affrontate con il PNRR, che ha previsto semplificazioni procedurali per opere strategiche, ma ciò pone problemi di effettività della tutela ambientale e possibili compressioni del diritto di partecipazione.
c) Inefficacia della responsabilità per danno ambientale
La disciplina del danno ambientale (parte VI d.lgs. 152/2006) prevede misure di ripristino e azioni risarcitorie, ma nella prassi l'applicazione è ostacolata da:
• difficoltà tecniche nell'accertamento del danno;
• mancanza di risorse delle autorità competenti (ISPRA, ARPA);
• evasione delle responsabilità in caso di soggetti falliti o irreperibili.
Inoltre, la coordinazione tra giurisdizione ordinaria e amministrativa risulta spesso farraginosa.
d) Debolezza del ruolo partecipativo e dei controlli "dal basso"
Pur in presenza di strumenti normativi per la partecipazione procedimentale (art. 24 d.lgs. 152/2006; art. 10 L. 241/1990), i cittadini incontrano difficoltà reali a intervenire nei procedimenti ambientali.
Il ricorso al giudice amministrativo è possibile (art. 133, lett. q, c.p.a.), ma la complessità tecnica e l'onere probatorio scoraggiano il contenzioso, riducendo l'efficacia della giustizia ambientale.

Conclusioni

La tutela dell'ambiente nel diritto amministrativo è oggi un asse portante della funzione pubblica, rafforzato dalla riforma costituzionale e dal consolidamento dei principi euro-unitari.
Tuttavia, essa presenta ancora significative criticità strutturali:
• frammentazione delle competenze;
• rigidità procedurale;
• debole attuazione dei meccanismi sanzionatori;
• difficoltà nel garantire una tutela effettiva, inclusiva e tempestiva.
Una piena valorizzazione dell'ambiente come bene comune richiede non solo innovazioni normative, ma anche un'amministrazione competente, trasparente e responsabile, capace di coniugare tutela ambientale e sviluppo sostenibile.

• Foto: 123rf.com