Over50: multe abrogate ma spese di lite compensate

È necessario ritornare sulla questione della sanzione c.d. "Over50" perché l'approvazione della Legge di conversione del 21.02.2025 n. 15 ha confermato l'abrogazione della sanzione di euro 100 dei cittadini di 50 anni di età o superiore che non avevano adempiuto all'obbligo vaccinale Covid-19 (art. 4-sexies del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44), ma senza correttivi rispetto alla formulazione originaria.

Come già commentato su questo quotidiano, in uno all'abrogazione della sanzione, la disposizione prevedeva anche l'annullamento di quelle già irrogate, l'acquisizione al bilancio dello Stato delle somme già versate e l'estinzione di diritto dei giudizi ancora in corso con spese di lite compensate. Quest'ultima previsione, tuttavia, presentava evidenti criticità e sebbene dinanzi alla Commissione del Senato ne sia stata sollecitata la modifica, in sede di conversione non è intervenuta la "correzione" suggerita a salvaguardia del diritto di difesa degli opponenti nei contenziosi ancora pendenti.

• Le disposizioni
• Il quadro d'insieme della sanzione over50
• Profili di ingiustizia
• I contenziosi
• La giurisprudenza costituzionale
• Conclusioni

Le disposizioni

I. Il comma 4 art. 21 D.L. prevede "L'articolo 4-sexies del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, relativo a sanzioni pecuniarie per inosservanza dell'obbligo vaccinale, è abrogato";

II. Il comma 5 art. 21 D.L. prevede "I procedimenti sanzionatori di cui all'articolo 4-sexies del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, non ancora conclusi sono definitivamente interrotti, mentre le sanzioni pecuniarie già irrogate sono annullate. Ai fini del conseguente discarico delle sanzioni pecuniarie già irrogate, senza oneri amministrativi a carico dell'ente creditore, l'Agenzia delle entrate-Riscossione trasmette in via telematica al Ministero della salute l'elenco dei provvedimenti sanzionatori annullati. I giudizi pendenti aventi ad oggetto tali provvedimenti sono estinti di diritto a spese compensate. Restano acquisite al bilancio dello Stato le somme già versate, per sanzioni pecuniarie, alla data di entrata in vigore del presente decreto".

Il quadro d'insieme della sanzione over50

A distanza di oltre tre anni da quando la sanzione fu introdotta e dalla cessazione dello stato di emergenza COVID-19, l'abrogazione in commento suscita ancora un grande interesse perché è la prima ad aver palesato il ripensamento del legislatore rispetto ad una tra le molte disposizioni pandemiche che hanno limitato la libertà di autodeterminazione individuale nella scelta delle cure, costituzionalmente garantita (art. 32 Cost., comma 2), sanzionando i cittadini ultra-cinquantenni inadempienti rispetto alla vaccinazione COVID-19.

L'art. 4-sexies DL n. 44/2021 (introdotto con il DL n. 1/2022) aveva, infatti, scatenato subito serissimi dubbi di ragionevolezza e proporzionalità a causa dell'assenza di qualsiasi atto istruttorio che giustificasse la plausibilità scientifica e giuridica dell'introduzione di un ulteriore obbligo imposto per la fascia di età degli ultra-cinquantenni ma non anche per quelle inferiori (perché un ultra-cinquantenne non vaccinato metteva a rischio l'interesse di salute pubblica e chi aveva quarantanove anni o età inferiore no?).

Questo dubbio particolare si andava ad aggiungere a quelli precedentemente formulati da molti autorevoli giuristi e costituzionalisti (ex multa multis [1][2]) in relazione alla violazione del diritto individuale alla salute (art. 32 Cost.) e del consenso informato (art. 1 l. 219/2017) della previsione obbligatoria per categorie di lavoratori dell'assunzione di un pro-farmaco autorizzato dopo pochissimi mesi dalla comparsa del virus SARS-CoV2 e la cui sicurezza ed efficacia erano ancora da dimostrare compiutamente (si veda per tutte la Determina di autorizzazione per l'immissione in commercio del vaccino Comirnaty[3]).

Per l'esame più approfondito si rinvia ai precedenti commenti di Avvocati Liberi su questo quotidiano (Annullate multe over50: la prima sentenza e Multe over50 annullate: l'Agenzia delle Entrate non è legittimata).

Profili di ingiustizia

Tornando all'obbligo Over50 è necessario evidenziare la principale criticità sollevata dal comma 5 dell'art. 21 del D.L. 202/2024 il quale impone alle autorità giurisdizionali di dichiarare l'estinzione automatica dei giudizi ancora pendenti e la compensazione delle spese di lite.

Tra tutti gli ultra-cinquantenni sanzionati - inadempienti all'obbligo- alcuni avevano semplicemente ignorato l'avviso di addebito di euro 100,00, ed oggi che la sanzione è stata abrogata devono ritenersi senz'altro soddisfatti.

Accanto a questi ce ne sono altri che invece hanno deciso di pagare la sanzione e che oggi si ritrovano discriminati economicamente rispetto ai primi, dal momento che la somma versata di euro 100 da loro versata resterà acquisita alle casse dell'Erario.

Ve ne sono infine altri che, ed è proprio di questi che ci si occupa qui, ritenendo illegittimo e iniquo l'obbligo vaccinale COVID-19 in questione si sono fondatamente opposti in via giurisdizionale. Questi ultimi hanno anticipato i costi per promuovere una causa che per effetto dell'applicazione dell'art. 21, co. 5, della D.L. n. 202/2024 dovrebbe essere dichiarata estinta con compensazione automatica delle spese di lite benché avessero la fondata aspettativa di sentir pronunciare l'accoglimento delle proprie richieste e la susseguente refusione delle spese di lite anticipate per opporsi.

Va osservato però che nel prevedere l'estinzione del giudizio e la compensazione delle spese, il legislatore ha, da un lato, annullato ex abrupto il loro diritto di agire per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24 Cost.) e, dall'altro, quello a vedersi liquidare in caso di accoglimento i costi sostenuti per la propria difesa (art. 91 c.p.c., diretta estensione del diritto di difesa). Infatti, premesso che nell'80% circa delle opposizioni agli avvisi di pagamento ex art. 4-sexies D.L. n. 44/2021 (come in proseguo) le richieste dei cittadini sono state accolte, con l'abrogazione in questione il legislatore ha preso atto della illegittimità dell'obbligo, per come decretato da molteplici pronunce ma, al contempo, con la separata previsione della compensazione automatica delle spese di lite, lo stesso legislatore ha introdotto una deroga agli artt. 91 e 92 c.p.c. aprendo un significativo vulnus nella effettività del diritto di difesa.

I contenziosi

Il carattere arbitrario della previsione della compensazione automatica delle spese trova riconferma nella citata relazione del Senato al D.D.L. n. 1337-2024 in cui si attesta come "Dei 1535 ricorsi in opposizione a sanzione amministrativa presentati entro la fine di giugno 2024, oltre la metà (precisamente 898) sono stati decisi in primo grado, e l'80% di essi veniva definito con sentenze di accoglimento (712 sentenze di accoglimento e 186 sentenza di rigetto), e, in alcuni giudizi, anche con condanna al pagamento delle spese di lite in favore dei ricorrenti, con conseguenti ulteriori oneri economici per lo Stato".

Come emerge da questo quadro, le varie Corti italiane hanno annullato in misura statisticamente rilevante le sanzioni e hanno anche condannato l'ADER alla refusione delle spese processuali a favore degli opponenti. In questa situazione la previsione della compensazione delle spese soddisfa unicamente le esigenze patrimoniali della P.A. che viene sottratta al pericolo di vedersi condannare al pagamento delle spese dei giudizi ancora in corso.

La disparità di trattamento creata tra le parti è solare: se da una parte il legislatore, nella sua duplice veste di parte processuale e di fonte di legge, per non rischiare di dover pagare le spese processuali dei giudizi pendenti, modifica "le regole del gioco" risultando sconfitto nell'80% dei contenziosi definiti, dall'altra, la compensazione automatica delle spese di lite "raggira", per così dire, la legittima attesa degli opponenti a vedersi sollevati dalle spese occorse per agire a propria tutela. Il grado di disparità è ancora più evidente considerando che in molti casi la soccombente Avvocatura Generale dello Stato, lungi dal rimanere acquiescente rispetto alle sentenze di annullamento della sanzione, ha impugnato le stesse dinanzi al Tribunale, costringendo così gli opponenti vincitori ad assumere ulteriori costi per difendersi in secondo grado… costi che per l'art. 5 D.L. n. 202/2024 non potrebbero vedersi rifondere.

La giurisprudenza costituzionale

Il potere di rimuovere una previsione obbligatoria e le sanzioni che ne assistono l'adempimento rientra tra le prerogative discrezionali del legislatore come anche, allo stesso modo, quello di incidere sulle sorti dei contenziosi che sono scaturiti dalle opposizioni alle stesse sanzioni. La possibilità di tali scelte è esplicitamente riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale che, tuttavia, con specifico riguardo al nuovo assetto dato ai contenziosi pendenti ha avvisato che "al fine di individuare i limiti di costituzionalità dell'intervento del legislatore nel processo, quando di questo venga definito l'esito attraverso una norma che ne imponga l'estinzione, si deve valutare il rapporto tra siffatto intervento ed il grado di realizzazione che alla pretesa azionata sia stato accordato in via legislativa." (sent. 310/2000 Corte cost.)

Nel caso in esame, l'intervento normativo soddisfa senz'altro le aspettative degli opponenti in ragione della rimozione della causa del ricorso all'autorità giurisdizionale e, tuttavia, la disattende nella parte in cui vanifica quella sulla refusione delle spese sostenute per difendersi. La stessa Corte, in relazione ad una previsione ope legis di compensazione delle spese processuali in deroga agli artt. 91 e 92 c.p.c., ne ha successivamente dichiarato l'illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 24 Cost., statuendo: "In generale, il diritto alla tutela giurisdizionale, costituzionalmente garantito, si estende anche alle spese che devono essere sostenute per agire in giudizio. Di tali spese il legislatore, nell'introdurre fattispecie di estinzione ex lege di giudizi in corso, può anche eccezionalmente prevedere la compensazione, in un quadro di bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco. Ma, ancora una volta, tale bilanciamento non è stato effettuato. La rigidità della regola della compensazione sacrifica sempre e comunque il diritto della parte, che abbia fondatamente adito il giudice, di ottenere il rimborso delle spese processuali.

Del resto, l'estinzione ex lege dei giudizi di opposizione in esame non comporta la necessaria compensazione legale delle spese, essendo invece del tutto compatibile con il criterio (desumibile dalla disciplina ordinaria: artt. 91, 92 del codice di procedura civile), secondo cui le spese, in caso di cessazione della materia del contendere, sono regolate in base alla c.d. soccombenza virtuale, salvo, beninteso, il potere del giudice di disporre la loro compensazione ove discrezionalmente ne ravvisi i presupposti. Pertanto, se la cessazione della materia del contendere sull'impugnativa di una sanzione ormai estinta per legge giustifica l'estinzione legale del giudizio, da questa non può discendere, con analoga consequenzialità, la compensazione ex lege delle spese processuali." (sentenza n. 223/2001 Corte cost.)

Conclusioni

L'abrogazione della sanzione di cui all'art. 4-sexies D.L. 44/2021 testimonia la presa d'atto (se non anche di "coscienza") da parte del legislatore della illegittimità di una tra le molte previsioni pandemiche adottate dalla XVIII legislatura (governi Conte-bis e Draghi) seguite alla dichiarazione della c.d. "emergenza COVID-19"(DCDM 31/01/2020). Indipendentemente dal suo controverso significato politico, si tratta quindi di un provvedimento confortante ma che ha comunque esitato le criticità indicate.

Stando ai dati presentati dal Senato, al 27/12/2024 erano ancora pendenti 637 contenziosi presentati da cittadini inadempienti all'obbligo di vaccinazione COVID-19 e questi, in applicazione del comma 5 dell'art. 21 D.L. n. 202/2024, si vedrebbero negato il diritto fondamentale alla difesa, con l'indicata plausibile violazione dell'art. 24 Cost. in relazione agli artt. 91 e 92 c.p.c. Vedremo se la norma troverà un'applicazione pedissequa da parte delle varie Corti o se le stesse ne daranno un'interpretazione costituzionalmente orientata ovvero, infine, se saranno sollevati ricorsi incidentali dinanzi alla Corte costituzionale.

A distanza di oltre tre anni il legislatore ha voluto cancellare una disposizione che appariva irragionevole e ingiusta già nel momento in cui veniva introdotta (D.L. n. 1/2022) e, in questo senso, l'intervento abrogativo merita sicuramente un plauso. Lo stesso intervento, tuttavia, lascia aperte significative criticità che fanno supporre che la questione della sanzione agli ultra-cinquantenni che hanno rifiutato il pro-farmaco COVID-19 non sia affatto conclusa.

Avv. Roberto Martina - Segretario gen. di Avvocati Liberi

[1] Alessandro Mangia "Si caelum digito tetigeris. Osservazioni sulla legittimità costituzionale degli obblighi vaccinali" in Rivista AIC, n. 3, 2021 o qui

[2] Daniele Cenci "Riflessioni sulla compatibilità a Costituzione della decretazione di urgenza che proroga l'obbligo di vaccinazione per i sanitari ed estende lo stesso ad altre categorie di lavoratori" in Penale Diritto & Procedura, 22 dicembre 2021.

[3] Si veda G.U. Serie Generale n. 318 del 23.01.2020, pag. 38 "Per confermare l'efficacia e la sicurezza di «Comirnaty», il titolare dell'autorizzazione all'immissione in commercio deve fornire la relazione finale sullo studio clinico relativa allo studio C4591001 randomizzato, controllato verso placebo, in cieco per l'osservatore" entro "Dicembre 2023".

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