di Carmelo Cataldi Dal 2009, con l'entrata in vigore dell'art. 69 della legge 18 giugno 2009, n. 69, legge recante il titolo di "Disposizioni per lo sviluppo economico, la competitività nonché in materia di processo civile", si sono poste, avanti agli alti consessi giurisdizionale e amministrativo, questioni di valutazione  oggettiva sulla natura effettiva del rimedio amministrativo previsto ai sensi DPR 1199/1971 e meglio conosciuto come ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

Sia la Suprema Corte di Cassazione Civile con sentenza 19.12.2012 n. 23464, che il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, (Adunanza Plenaria) con la  decisione sul ricorso numero 6 di registro di A.P. del 2013, sono stati chiamati a derimere, indirettamente, sulla natura giurisdizionale o meno del ricorso straordinario al PdR e precisamente, la prima su decisione e impuganzione del ricorso straordinario, delimitando il proprio intervento solo ai motivi di giurisdizione ed il secondo sull'effettività della decisione del decreto del PdR in materia di ottemperanza.

Entrambi gli organi sono giunti, nel merito, alla conclusione che il ricorso straordinario ha sostanzialmente una natura giurisdizionale mentre nella forma è ancora irrimediabilmente solo un rimedio alternativo alla giurisdizione convincendo, per deduzione, l'utente che si potrà porre soluzione alla diatriba solo attraverso un intervento  diretto e mirato per via legislativa.

Quello che però salta agli occhi non sono più tanto le motivazioni con cui le due massime autorità sono giunte alla conclusione finale, anche con riserve sostanziali di livello costituzionale e di interpretazione e applicazione del Dirirto Comunitario[1] e che qui non si sta a confutare, mentre ci si riserva invece in altro momento di effettuarlo con una monografia ad hoc, ma soprattutto il metodo che le stesse hanno applicato per raggiungere questo obiettivo.

Ordinariamente accade che i giudici sono chiamati ad applicare norme e il loro approccio al significato letterale della norma ed alla volontà del legislatore che l'ha voluta e realizzata, viene giuridicamente definito come attività ermeneutica, cioè quell'attività che permette di adattare, secondo l'intenzione del legislatore, la norma astratta al caso di specie[2].

Tale attività è quella che ordinariamente viene applicata in tutti gli ordinamenti per adempiere alle rispettive funzione, giudicanti e consultive, dai vari organi a tutti i livelli.

In pratica il giudice assume il testo della norma come un dato di fatto e lo interpreta in relazione a quelle che ritiene siano state le intenzioni complessive del legislatore, dando così un significato più chiaro della stessa laddove appaia oscura e divergente dal senso giuridico comune.

Oltre all'ermeneutica gli operatori del diritto si affidano, sempre per raggiungere l'obiettivo di meglio applicare la legge alla fattispecie, per i fini espressamente voluti dallo stesso legislatore, all'esegesi, che nella maggioranza dei casi è esegesi[3] delle fonti.

Attraverso l'esegesi il giurista ricostruisce il testo nella sua forma più autentica e vicina a quella vera attraverso il numero massimo di informazioni utili a leggerlo correttamente; si può pensare figurativamente all'opera dell'archeologo che scientificamente analizzati e studia testi antichi alla luce di nuove scoperte.

Ma in un azzardo, riconducibile e del tutto necessario in campo giuridico, si può affermare che gli operatori del diritto, in alcuni casi, si sono avvalsi e si possono avvalere della semiotica[4] preminente ed esclusiva disciplina utilizzata in ambito  medico.

Praticamente, attraverso segni esteriori o intrinseci di diverse leggi o dispositivi normativi si può giungere ad interpretare quella che può essere la volontà generale e diffusa del legislatore nazionale, che univocamente e singolarmente non si rinviene in apposita legge.

Può sembrare empiricamente una formula estranea al diritto, ma sembra che sia quella più plausibile ai fini della comprensione delle scelte operate da entrambi i titolari delle massimi istituzioni ordinamentali e amministrativi per quanto afferisce le due decisioni in materia di attribuzione di giurisdizionalità al ricorso straordinario al PdR.

Nel caso di specie sembra che quest'ultimo metodo "giuridico" sia stato utilizzato per esclusione, non potendosi rilevare diversamente in quanto aldilà del DPR 1199/1971 non vi sono altre norme espressamente indicate che regolano e sviluppano, in  maniera confacente ed esaustiva, questo tipo di rimedio e seppur in parte qualche intervento è stato dal legislatore posto all'intero del C.P.A. questo non è risolutivo dell'individuazione di una volontà uniforme del legislatore ad intervenire in materia.

Pertanto, esegeticamente, vi è poco materiale su cui imperniare un percorso storico-filologico per raggiungere decisioni che possono essere a favore o contrarie all'individuazione di una forma "giustiziale" del rimedio straordinario e altrettanto per analogia non è possibile ermeneuticamente raggiungere l'obiettivo prefissato.

Difatti entrambi gli organismi giuridici si sono affidati in tutti e due i provvedimenti più ad una logicità cronologica di più  interventi indiretti e diversi del legislatore nel tentativo di intravedere in questa sequenza temporale una graduale introduzione di una sostanziale giurisdizionalità all'interno del rimedio.

Nel caso specifico, cioè in quello pertinente la possibilità di intravedere un'attivazione dell'istituto dell'ottemperanza anche per il ricorso straordinario al PdR, l'Adunanza Plenaria fa ricorso a "indicazioni ricavabili dal codice del processo amministrativo di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010 n. 104"[5] con cui "si sancisce l'attrazione del ricorso straordinario nel sistema della giurisdizione amministrativa di cui costituisce forma speciale e semplificata di esplicazione", ovvero all'attuazione del contenuto dell'art. 69 della legge 18 giugno 2009, n. 69 e ancora  alla "revisione" esplicitata dal legislatore con la normativa in materia di contributo unificato dall'art. 37, comma 6, del d.l. 6 luglio 2011 n. 98, che come spiegato in altro momento è del tutto diversa dal significato che invece il legislatore gli ha voluto assegnare, mentre ancora diverse e opposte sono state le applicazioni ed il significato attribuito, a questo intervento in materia tributaria, da coloro che hanno voluto o dovuto applicare la disposizione[6].

Sulla stessa linea metodologica si è mossa la Suprema Corte che inizia citando l'art. 3 della L. 21 luglio n. 205, recante disposizioni in materia di giustizia amministrativa e nello specifico la riforma del processo cautelare innanzi al giudice amministrativo, poi il Dlgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 245 (normativa sui Contratti pubblici), la L. 18 giugno 2009 n. 69 art. 69 recante nuove norme in materia di processo civile e infine il D.Lgs 2 luglio 2010 n. 104, il così detto Codice del Processo Amministrativo, giungendo alla conclusione che il ricorso straordinario assume rilievo giurisdizionale attraverso tutta una serie di "segni" che il legislatore ha disseminato in normative differenti, sia per natura che per finalità, sottraendosi invece ad una semplice e diretta indicazione della propria volontà.

Insomma, aldilà dell'interpretazione autentica che i due organi della Giustizia hanno voluto applicare alle singole normative, appare di dubbia logicità accettare che il legislatore abbia voluto dare giurisdizionalità effettiva al ricorso straordinario perché se così fosse gli sarebbe stato sufficiente modificare sostanzialmente in questa direzione il DPR 1199/1971, ovvero riunificare l'istituto sotto un'unico compendio o TU.

Insomma vige anche qui il principio, e in forma evidente, Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit, cioè se il legislatore avesse voluto dare un valore diverso alla natura del ricorso straordinario al PdR perché avrebbe dovuto farlo attraverso normative in parte distanti e in parte anche lacunose rispetto all'intento che si sarebbe voluto prefiggere?

Peraltro un motivo che allontana ogni dubbio dal fatto che il legislatore non abbia voluto esprimersi per la giurisdizionalità del rimedio amministrativo viene evidenziato dalla stessa Suprema Corte quando afferma che esistono effettivamente dei profili di incostituzionalità e di contraria normativa comunitaria sul piano processuale e di cui il legislatore avrebbe dovuto ( e si ritiene che lo abbia invece effettivamente fatto) preliminarmente tenerne conto laddove avesse voluto dare un senso diverso al carattere prettamente di rimedio non giurisdizionale del ricorso straordinario.

Dr. Carmelo Cataldi
Consigliere Giuridico in D.I.U. e D.O.M.

Email tomasmoore61@libero.it

[1]1.  Massima sentenza  Cass. Civile SS UU sentenza 19.12.2012 n. 23464 . 3. La raggiunta natura di decisione di giustizia non significa anche che ogni aspetto della procedura (in particolare, l'istruttoria) sia pienamente compatibile con il canone costituzionale dell'art. 24 Cost. e con la garanzia del pieno contraddittorio, del diritto alla prova e all'accesso agli atti del procedimento; nonché con il parametro interposto del diritto ad un processo equo ex art. 6 CEDU.

    [2]
  • Etimologicamente il termine Ermeneutica, si ha dal greco hermeneutike (dal verbo hermeneuein "interpretare") ossia "tecnica dell'interpretazione", intendendo così, nel senso più ampio, qualsiasi attività logica di interpretazione di un testo, un documento, un'epoca storica e qualsiasi altro discorso o segno. Oggi giorno l'ermeneutica ha assunto la connotazione generale di metodo secondo cui ogni aspetto passato e presente della realtà è interpretabile in relazione alla conoscenza del suo carattere storico nell'ambito del contesto culturale e tradizionale proprio. Secondo una teoria di ordine filosofico quindi la verità non ha caratteristiche di costanza e di immutabilità ma invece di un percorso mutevole e soggettivo dedotto dall'interpretazione dei fatti che la costituiscono.

    [3]
  • Istituto adoperato specificatamente e quasi esclusivamente in filologia, Esegesi, in greco ἐξήγησις, "exégesis", risulta essere. in generale, quell'attività d'interpretazione critica dei testi avente come fine la comprensione degli stessi.

[4]4. Etimologicamente il termine arriva dal greco semeion ossia "segno" e la Semeiotica è appunto lo studio di ogni tipologia, sotto il profilo linguistico, visivo, gestuale, di segno percepito secondo una convenzione e condivisione sociale.

[5]5. Punto 4.1.1.  Decisione in sede giurisdizionale dell'Adunanza Plenaria  n. 6 r.g. del 25 marzo 2013.

[6]6.  In buona sostanza, mentre alcuni soggetti istituzionali, a cui può essere utile deflazionare lo strumento di tutela amministrativa, pur di applicare il contributo unificato al ricorso straordinario al PdR, indicato nella predetta normativa e previsto esclusivamente nel solo caso della trasposizione in sede giurisdizionale ai sensi dell'art. 10 del DPR 1199/1971 e 48 del C.P.A. vogliono riconoscere questo carico tributario in funzione di una giurisdizionalità inesistente o quantomeno non ancora legislativamente e chiaramente attribuita, il CdS invece fa desumere la giurisdizionalità dall'attribuzione (in ogni caso erronea) del  carico stesso!

Carmelo Cataldi
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