La pronuncia in esame del Consiglio di Stato conferma l'orientamento consolidato secondo il quale la tutela giurisdizionale inerente al rapporto di lavoro di un pubblico dipendente può esplicarsi davanti al giudice amministrativo quando venga impugnato direttamente un atto di macro-organizzazione, che si assume autonomamente lesivo, e davanti al giudice ordinario quando il dipendente contesta l'atto di gestione, applicativo o consequenziale rispetto a quello organizzativo.
La Suprema Corte di Cassazione, nel suo ruolo di arbitro della giurisdizione, ha infatti chiarito che spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo la diretta cognizione degli atti recanti le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, adottati dalle amministrazioni quali atti presupposti, nei confronti dei quali sono configurabili situazioni di interesse legittimo derivando gli effetti pregiudizievoli direttamente dall'atto presupposto, mentre la cognizione spetta al giudice ordinario quando il giudizio investe direttamente atti di gestione del rapporto in relazione ai quali i suddetti provvedimenti di autoregolamentazione costituiscono solamente atti presupposti (Cass. Civ., S.U., n. 25254/09; S.U., n. 21592/05).
dott. Filippo De Luca
Cultore della materia in diritto amministrativo - Università di Ferrara
Specializzato nelle professioni legali
Abilitato all'esercizio della professione forense
filippodeluca86@gmail.com
http://www.studioassociatodeluca.it
Qui di seguito il testo della sentenza
TESTO DELLA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO:
Consiglio di Stato - sentenza n. 2280 del 30 aprile 2014
- omissis -
FATTO
Gli appellanti nel ricorso n. 10445/2010 all'esame, costituitisi con atto di intervento ad adiuvandum ritualmente notificato e con assunzione in proprio del ricorso principale nel giudizio di primo grado proposto da alcuni direttori di istituto e di sezione degli istituti e delle strutture di cui all'allegato I al D. Lgs. n. 454/1999, esponevano che con d. lgs. n. 454/1999 veniva istituito il Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura (d'ora in poi CRA), al fine di razionalizzare il sistema della ricerca agricola mediante istituzione di un unico ente, vigilato e tutelato dal MIPAF.
In base all'art. 1, co. 4, del d. lgs. n. 454/1999 "Gli Istituti scientifici e tecnologici e le relative sezioni operative di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 novembre 1967, n. 1318 e alla legge 6 giugno 1973, n. 306 e le altre istituzioni e strutture di ricerca incluse nell'allegato I al presente decreto, costituiscono, in prima attuazione, gli istituti del Consiglio, mantenendo la propria autonomia scientifica, amministrativa, contabile e finanziaria, nell'ambito delle disposizioni del presente decreto".
Gli interventori ad adiuvandum, così come gli originarii ricorrenti, erano tutti vincitori di concorso bandito per la copertura dei rispettivi profili direttivi di tali istituzioni e strutture, con espressa equiparazione al profilo di professore universitario ed estensione delle garanzie didattiche e di autonomia scientifica proprie di tale status.
Vigente la disciplina di cui al d.P.R. n. 1318/1967, gli stessi, in qualità di Direttori di Istituto e di Sezione, erano stati inquadrati nel relativo ruolo fino alla data del 1° ottobre 2004, con retribuzione a valere sulle risorse del MIPAF.
A seguito della approvazione dello statuto del CRA con D.I. 5 marzo 2004 e dei regolamenti di organizzazione e contabilità con DD. 1 ottobre 2004, gli interessati, secondo le previsioni di cui al d.lgs. n. 454/1999, venivano trasferiti nell'organico del nuovo ente nel corrispondente profilo.
L'art. 9, co. 4, del d.lgs. n. 454/1999 prevede, in particolare, che a decorrere dalla data di approvazione dello statuto e dei regolamenti interni del CRA "i direttori di istituto e i direttori di sezione degli istituti e delle strutture di cui all'allegato I, in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono inseriti nel ruolo di cui al comma 3, ed inquadrati, anche in soprannumero riassorbibile nel corrispondente livello del profilo professionale dei ricercatori del comparto della ricerca, mantenendo l'anzianità di servizio maturata e la retribuzione in godimento, se più favorevole".
Con provvedimento del Direttore Generale del CRA, sulla base di deliberazioni assunte dal consiglio di amministrazione dell'ente nelle sedute del 3 e 16 novembre 2004, i Direttori d'Istituto e di Sezione in carica venivano confermati transitoriamente nelle responsabilità di direzione, in attesa della operatività del nuovo piano di organizzazione.
Il CRA, peraltro, non provvedeva in via definitiva al perfezionamento contrattuale del nuovo status dei Direttori e l'assetto transitorio perdurava per circa tre anni, in assenza di qualsivoglia determinazione in ordine al trattamento accessorio spettante a fronte del carico di responsabilità connesse all'incarico attribuito ai ricorrenti.
Gli interessati, infatti, in assenza di un formale, definitivo, riconoscimento degli incarichi dirigenziali ricoperti, svolgevano, in virtù di pubblico concorso, le funzioni di Direttore di Istituto e di Sezione, con assunzione di responsabilità gestionali, oltre a quelle legate alla direzione dell'attività di ricerca scientifica.
Al fine di chiarire la propria posizione nei confronti della Amministrazione, con apposito atto stragiudiziale depositato presso il CRA in data 1 agosto 2007, alcuni Direttori di Istituto e di Sezione invitavano l'ente ad avviare "un confronto formale in contraddittorio finalizzato alla definizione della rispettiva posizione contrattuale, alla luce delle previsioni di legge ed in considerazione della peculiarità dello status rivestito".
Con il medesimo atto si proponeva formale istanza di partecipazione ed accesso agli atti del procedimento, ai sensi degli artt. 7, 9, 10 e 22 della legge n. 241/1990.
In data 10 settembre 2007 i Direttori di Istituto e di Sezione ricorrenti in primo grado, per mezzo del proprio legale, effettuavano accesso agli atti del procedimento presso la sede legale del CRA.
In tale occasione i medesimi venivano a sapere che l'Amministrazione resistente aveva già assunto una notevole mole di provvedimenti in merito alla organizzazione dei propri livelli direttivi ed all'inquadramento giuridico contrattuale dei Direttori, senza peraltro coinvolgere in alcun modo nella detta procedura i diretti interessati.
Infatti, si apprendeva che in data 18 giugno 2007 il CRA e talune Organizzazioni Sindacali avevano approvato, con distinti verbali di accordo, un documento denominato "Criteri di inquadramento nel ruolo del CRA del personale ex decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 454 ‘Riorganizzazione del settore della ricerca in agricoltura, a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59' articolo 9, comma 4".
I suddetti criteri risultavano, si espone, gravemente lesivi della posizione Direttori di Istituto e di Sezione.
In particolare le modalità di calcolo evidenziate all'art. 4 dell'accordo sui criteri di inquadramento producevano numerosi effetti distorsivi e contrari alla ratio dell'art. 9, co. 4, d.lgs. n. 454/99 senza conservare ai soggetti trasferiti nei ruoli del CRA il migliore trattamento economico e giuridico già in godimento.
Inoltre, l'accordo del 18 giugno 2007 non si sarebbe preoccupato di assicurare l'opportuno e necessario riconoscimento, sotto il profilo economico e giuridico, delle mansioni direttive per anni svolte nella fase transitoria successiva al D.Lgs. n. 454/1999.
In occasione dell'accesso svoltosi in data 10 settembre 2007, si apprendeva altresì che con delibera n. 98/07 del 2 agosto 2007 il consiglio di amministrazione dell'ente di ricerca stabiliva che "gli atti istitutivi dei centri e delle unità saranno resi efficaci con la sottoscrizione dei rispettivi decreti del Presidente il 9 agosto 2007".
Al contempo, con delibera del consiglio di amministrazione n. 116/07 in pari data, preso atto che "le attuali disponibilità finanziarie iscritte in bilancio non consentono di far fronte agli oneri per l'affidamento degli incarichi di direzione a personale esterno all'Ente" si conferiva mandato al Direttore f.f. affinché procedesse al "perfezionamento dei provvedimenti di conferimento degli incarichi di direzione temporanea".
Tali provvedimenti ed il connesso piano di riorganizzazione, che prevedeva l'istituzione di Centri e Unità di ricerca in luogo dei precedenti Istituti e Sezioni, determinavano, sempre secondo la tesi degli istanti, una illegittima ed arbitraria discriminazione tra alcuni Direttori, che avrebbero continuato ad essere assegnatari di mansioni direttive ed altri, nonostante che tutti fossero risultati vincitori a suo tempo di apposito concorso a tal fine bandito.
A seguito del contraddittorio instauratosi con l'Amministrazione in virtù della già richiamata istanza stragiudiziale in data 1 agosto 2007, il CRA trasmetteva nota, con cui manifestava la disponibilità ad attivare un formale confronto con i Direttori in merito ai criteri di inquadramento.
Inoltre, l'amministrazione si impegnava a formalizzare, con successivi atti, il riconoscimento delle funzioni direttive svolte dai Direttori nei pregressi istituti di ricerca in agricoltura nell'ambito dei futuri bandi per la copertura degli incarichi direttivi nelle nuove strutture del CRA, ai fini della valutazione dei candidati.
Con successiva delibera n. 149/07 del 26 settembre 2007 il CRA stabiliva "di nominare i responsabili della gestione degli ex istituti per il residuo periodo dell'anno come da elenco allegato" e "di delegare il Direttore Generale all'emanazione di apposito disciplinare che stabilisca le modalità di gestione e i tempi di trasferimento delle competenze e delle connesse responsabilità dalle strutture di cui all'allegato I d.lgs. n. 454/99 ai centri ed alle Unità istituite con delibera n. 63/07".
Anche tale ultima delibera si risolveva, secondo i ricorrenti, nella introduzione di ulteriori arbitrarie discriminazioni tra i Direttori di Istituto e di Sezione in ordine alla attribuzione delle mansioni direttive e nessun provvedimento era comunque adottato al fine di sospendere le procedure di inquadramento in corso, per consentire l'effettiva apertura di un tavolo di concertazione volto a rideterminare i criteri di cui alla delibera del 26 giugno 2007.
Infine alcuni Direttori di Istituto e di Sezione, odierni appellanti nel ricorso n. 10471 del 2010, impugnavano davanti al Tar per il Lazio, sede di Roma i seguenti atti:
- la delibera del Consiglio di Amministrazione del CRA n. 84/07 in data 26 giugno 2007, recante "Inquadramento dei Direttori d'istituto e Direttori di Sezione di cui all'allegato I del D.Lgs. n. 454/99", acquisita mediante accesso agli atti del procedimento ex L. n. 241/1990 effettuato in data 10 settembre 2007;
- la delibera del consiglio di amministrazione del CRA n. 98/07 in data 2 agosto 2007, recante "Decorrenza dell'efficacia degli atti istitutivi dei Centri e delle Unità di Ricerca", acquisita mediante accesso agli atti del procedimento ex L. n. 241/1990 effettuato in data 10 settembre 2007;
- la delibera del consiglio di amministrazione del CRA n. 116/07 in data 2 agosto 2007, recante "Nomina dei Direttori incaricati dei Centri e delle Unità di Ricerca", acquisita mediante accesso agli atti del procedimento ex L. n. 241/1990 effettuato in data 10 settembre 2007;
- la delibera del consiglio di amministrazione del CRA n. 149/07 in data 26 settembre 2007, recante "Gestione bilancio 2007 e nomina responsabili amministrativi";
- il verbale di intesa CRA-USI/RdB in data 18 giugno 2007, acquisito mediante accesso agli atti del procedimento ex L. n. 241/1990 effettuato in data 10 settembre 2007, per quanto di interesse;
- il verbale di intesa CRA-ANPRI in data 18 giugno 2007, acquisito mediante accesso agli atti del procedimento ex L. n. 241/1990 effettuato in data 10 settembre 2007, per quanto di interesse;
- il verbale di intesa CRA-FLC/CGIL, FIR/CISL, UIL/PA UR in data 18 giugno 2007, acquisito mediante accesso agli atti del procedimento ex L. n. 241/1990 effettuato in data 10 settembre 2007;
- la delibera del consiglio di amministrazione del CRA n. 48 del 3 novembre 2004, recante "Elementi di valutazione per l'individuazione dei Direttori temporanei delle strutture di Ricerca", acquisita mediante accesso agli atti del procedimento ex L. n. 241/1990 effettuato in data 10 settembre 2007;
- la delibera del consiglio di amministrazione del CRA n. 49 in data 3 novembre 2004, recante "Incarico temporaneo dei Direttori degli Istituti di cui all'art. 25, comma 3 dello Statuto ed all'art. 24, comma 2, del Regolamento di organizzazione e funzionamento", acquisita mediante accesso agli atti del procedimento ex L. n. 241/1990 effettuato in data 10 settembre 2007;
- la delibera del consiglio di amministrazione del CRA n. 62 in data 16 novembre 2004, recante "Integrazioni e rettifiche alla delibera relativa agli affidamenti di incarichi di direzione temporanei", acquisita mediante accesso agli atti del procedimento ex L. n. 241/1990 effettuato in data 10 settembre 2007.
Deducevano la illegittimità degli atti per violazione degli artt. 2, 3, 35, 51 e 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione di legge e regolamento, con particolare riferimento alla legge n. 241/1990 e al d.lgs. n. 454/1999; disparità di trattamento, difetto di istruttoria, illogicità e carenza di motivazione.
Si costituiva in giudizio per il CRA l'Avvocatura dello Stato, deducendo la infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
Con ricorso per motivi aggiunti gli stessi ricorrenti impugnavano la delibera del consiglio di amministrazione del CRA n. 10 in data 6 febbraio 2008, recante "Inquadramento dei Direttori delle strutture di ricerca del CRA" deducendone la illegittimità per violazione degli artt. 2, 3, 35, 51 e 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione di legge e regolamento, con particolare riferimento alla legge n. 241/1990, al d.lgs. n. 454/1999; disparità di trattamento, difetto di istruttoria, illogicità e carenza di motivazione.
Si costituivano con intervento ad adiuvandum, tra gli altri, i signori Carmine Damiano, Walther Faedi, Carlo Fideghelli, Giancarlo Imbroglini, Efisio Piano, Tito Schiva, odierni appellanti nel ricorso n. 10445 del 2010.
Il Tar riteneva con ampia motivazione che il ricorso fosse infondato.
Con l'atto di appello rubricato n. 10445 del 2010 gli anzidetti interventori ad adiuvandum nel giudizio di primo grado lamentano con dovizia di argomentazioni vari profili di erroneità della sentenza sotto il profilo della mancanza di formale contraddittorio procedimentale da parte del Ministero e del CRA con i Direttori di Istituto e di Sezione, nonché violazione del d.lgs. n. 454/1999; chiedono altresì che venga rimesso alla Corte Costituzionale l'esame della questione di costituzionalità dell'art. 9, co. 4, del d.lgs. n. 454/1999 per violazione degli artt. 2, 3, 35, 51 e 97 della Costituzione.
L'amministrazione appellata, costituitasi in giudizio, non ha presentato memorie difensive.
Con distinto atto di appello, rubricato al n. R.G. 10471/2010, la stessa sentenza di primo grado è impugnata pure dagli originari ricorrenti, con censure in tutto identiche a quelle sviluppate nel sopra indicato atto di appello n. 10445 del 2010.
Non si è costituita in tale giudizio l'Amministrazione dell'Agricoltura.
Alla pubblica udienza del 20 febbraio 2014, dopo l'ampia discussione, le due cause, chiamate e trattate congiuntamente, sono state trattenute dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
1. Le due impugnazioni, proposte separatamente avverso la stessa sentenza, vanno riunite, per essere definite con una sola decisione ( art. 96, comma 1, c.p.a. ).
2. Sempre preliminarmente, in relazione all'atto di appello n. 10445 del 2010, va rilevata la ammissibilità dell'atto di intervento ad adiuvandumproposto in primo grado dai titolari di una posizione tutelabile con una propria impugnativa ( odierni appellanti ), valendo tale intervento quale ricorso autonomo, nella misura in cui con lo stesso, ritualmente notificato al CRA ed al Ministero, gli interessati hanno inteso gravare, facendo valere un interesse autonomo alla loro rimozione, gli stessi provvedimenti lesivi impugnati dai ricorrenti principali nel ricorso innanzi al T.A.R. rubricato al n. 11104 del 2007, nel momento in cui gli intervenienti stessi ne avevano acquisito conoscenza.
Ed infatti, in ossequio alla teoria del raggiungimento dello scopo, se un soggetto che, legittimato a proporre direttamente impugnazione, propone invece atto di intervento ad adiuvandum, tale atto, se notificato e depositato nei termini, può essere convertito in atto di assunzione in proprio del ricorso al quale si era aderito, in applicazione del generale principio di conversione negoziale di cui all'art. 1424 cod. civ., applicabile anche agli atti processuali (Cons. Stato, Sez. IV, 27.5.2002, n. 2928).
Poiché nel caso in esame vengono impugnati atti amministrativi mai notificati formalmente agli interessati, né pubblicati, non è possibile individuare un dies a quo da cui fare decorrere il termine decadenziale di proposizione del ricorso di primo grado con riferimento alla posizione di quei soggetti, come gli appellanti nel predetto atto n. 10445/2010, che non parteciparono all'accesso amministrativo svoltosi presso il CRA in data 10 settembre 2007, di cui alla parte in fatto della presente sentenza; del resto, nemmeno è contestata da controparte la tardività dell'impugnazione, che riguarda, affermano gli intervenienti odierni appellanti, "delibere del CdA del C.R.A. … mai rese pubbliche ... né comunicate individualmente agli interessati".
Da tanto deriva anche la legittimazione degli stessi a proporre appello (v. art. 102 c.p.a.).
3. Venendo al merito dei proposti appelli, va premesso che con il d. lgs. n. 454/1999, recante la "Riorganizzazione del settore della ricerca in agricoltura, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997 n.59", veniva istituito il Consiglio per la ricerca e sperimentazione in agricoltura, di seguito CRA, al fine di razionalizzare il sistema della ricerca agricola mediante istituzione di un unico ente vigilato e tutelato dal MIPAF (oggi MIPAAF).
Le figure professionali dei Direttori di Istituto e di Sezione, che da anni operavano nell'ambito della ricerca nelle strutture che oggi fanno capo al CRA, sono state interessate, secondo le previsione di cui al d. lgs. n. 454/99, dalle procedure di trasferimento nell'organico del nuovo ente nel corrispondente profilo.
Il Ministero, d'intesa con le OO.SS., ha proposto l'inquadramento di tali figure professionali anche in soprannumero riassorbibile al I° livello di Dirigente di Ricerca del profilo professionale di Ricercatore e con un assegno ad personam ai fini del mantenimento del medesimo livello retributivo precedentemente percepito (art.9 co.4 del d.lgs. 454/99).
Con provvedimento del Direttore Generale del CRA, sulla base di deliberazioni assunte dal consiglio di amministrazione dell'ente nelle sedute del 3 e 16 novembre 2004, i Direttori di Istituto e di Sezione in carica venivano confermati per il periodo transitorio nelle responsabilità di direzione in attesa della operatività del nuovo piano di organizzazione e senza che il CRA provvedesse al contestuale inquadramento dei Direttori stessi nel nuovo profilo professionale del comparto di Ricerca.
I criteri di inquadramento approvati nel 2007, con notevole ritardo rispetto alla data di entrata in vigore del d. l.vo n. 454/1999 ed all'entrata in vigore dello Statuto del CRA (1 ottobre 2004), erano finalizzati all'inquadramento dei ricorrenti nei ruoli del CRA con efficacia retroattiva, a fare data dal 1 ottobre 2004.
4. Con il primo motivo gli appellanti contestano la reiezione, da parte del primo giudice, della censura, dagli stessi già sollevata in primo grado, di assenza di un formale contraddittorio procedimentale nonostante che il CRA avesse avviato e portato a compimento una complessa procedura di riassetto organizzativo degli enti di ricerca in agricoltura che aveva comportato l'azzeramento e la ridefinizione dei vertici scientifici ed amministrativi del settore, senza alcun confronto con i soggetti che costituivano l'apice di tale ramo della amministrazione pubblica e che, depositari della memoria storica per la esperienza quarantennale negli istituti di ricerca e sperimentazione, meglio di altri avrebbero potuto contribuire alla razionalizzazione e alla rispondenza all'interesse pubblico dei provvedimenti gravati.
Secondo gli appellanti tale coinvolgimento avrebbe costituito un obbligo giuridico per l'amministrazione, al fine di indirizzare le scelte operative dell'Ente verso la individuazione di criteri di inquadramento e di riorganizzazione coerenti con il perseguimento dell'interesse pubblico, dando attuazione alle previsioni del dettato normativo.
Il Tar ha ritenuto che la doglianza fosse infondata, in quanto le OO.SS. rappresentative del comparto ricerca, che avevano partecipato alle numerose consultazioni tenutesi per definire i criteri da utilizzarsi per l'inquadramento dei Direttori, erano le uniche normativamente legittimate a tale rappresentanza, poiché i ricorrenti, in applicazione dell'art. 9 del D. Lgs. n. 454/1999 ed in specie dei relativi co. 2, 3 e 4, erano inseriti dal 1°.10.2004 nel relativo comparto, risultando destinatari delle norme dettate dal C.C.N.L. di categoria stipulato per il tramite delle organizzazioni sindacali, senza che potesse in alcun modo avere rilevanza, ai fini della rappresentatività, la mancata iscrizione degli stessi in tali organizzazioni.
Gli appellanti criticano le conclusioni del Tar, sull'assunto che fino al loro formale inquadramento i Direttori avrebbero costituito personale non contrattualizzato disciplinato ex lege (dPR n. 1318/67) e quindi non potevano considerarsi rappresentati dalle OO.SS. di categoria del comparto ricerca; né l'art. 9 del d.lgs. n. 454/1999 disponeva, così come opinato dal Tar, l'immediato passaggio al regime disciplinato dalla contrattazione collettiva rinviando sul punto alla successiva attività della amministrazione ed alla concreta stipulazione di rapporti di lavoro individuali, tant'è che fino al 2008 ognuno degli appellanti aveva continuato a percepire il trattamento economico e giuridico previsto dal dPR n.1318/1967.
5. Le argomentazioni degli appellanti non sono condivisibili e la sentenza del Tar sul punto deve essere confermata.
In generale occorre ricordare che, ai sensi dell'art. 13 l. n. 241 del 1990, il principio di partecipazione procedimentale, di cui all'art. 7 della medesima legge, non trova applicazione nei confronti degli atti amministrativi generali.
Tra tali atti vanno compresi anche quelli di organizzazione degli uffici della p.a. ed i criteri generali di inquadramento, ai quali deve ricondursi il verbale del 18 giugno 2007, con il quale il CRA ed alcune OO.SS. avevano approvato i criteri di inquadramento nel ruolo CRA del personale di cui al d. lgs. n. 454/1999.
Inoltre deve osservarsi che la titolarità di un pubblico ufficio, se è idonea ad abilitare il titolare ad impugnare gli atti di organizzazione che incidono negativamente sull'assetto e sulle funzioni dell' ufficio rivestito, non implica per ciò solo anche il diritto del titolare di partecipare, ai sensi della generale previsione dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990, al procedimento volto all'adozione degli atti organizzatori stessi, dovendo, l'eventuale apporto collaborativo del titolare dell'ufficio interessato dalle modifiche organizzative, essere strutturato ed incardinato all'interno della disciplina posta dall'ordinamento generale o da fonti interne all'ente, che prevede e regola il procedimento stesso.
Orbene, in materia di "Potere di organizzazione" dei pubblici uffici, a norma dell'articolo 5, comma 2, primo periodo, del D. Lgs. n. 165/2001, "nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all'articolo 2, comma 1, le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatti salvi la sola informazione ai sindacati per le determinazioni relative all'organizzazione degli uffici ovvero, limitatamente alle misure riguardanti i rapporti di lavoro, l'esame congiunto, ove previsti nei contratti di cui all'articolo 9".
Ne deriva che nella materia di cui trattasi la partecipazione procedimentale va garantita, ed i soggetti abilitati alla stessa vanno individuati, nei limiti risultanti dalla norma indicata, del cui rispetto non si fa' qui discussione.
Sotto altro ed ancor più decisivo profilo, occorre sottolineare che, a mente del già richiamato articolo 9 del d.lgs. n. 454/1999, "a decorrere dalla data di approvazione dello statuto dei regolamenti di cui all'articolo 7 sono soppressi tutti gli organismi preposti agli istituti inclusi nell'allegato I e cessano dall'incarico i direttori degli stessi" (co. 2) e "… dalla stessa data viene soppresso il ruolo del personale degli istituti di ricerca e sperimentazione agraria del Ministero ed il personale è trasferito nel ruolo organico del Consiglio, mantenendo l'anzianità di servizio maturata e il profilo e livello acquisiti" (co. 3); "a decorrere dalla medesima data, i direttori inseriti nel ruolo di cui al comma 3, vengono inquadrati, anche in soprannumero riassorbibile nel corrispondente livello del profilo professionale dei ricercatori del comparto della ricerca, mantenendo l'anzianità di servizio maturata e la retribuzione in godimento, se più favorevole" (co. 4).
Lo Statuto del CRA veniva approvato con D.I. 5 marzo 2004 e successivamente venivano approvati i regolamenti di organizzazione e contabilità (con DD.II. 1° ottobre 2004); pertanto risulta erronea l'affermazione degli appellanti di avere mantenuto la posizione di inquadramento in precedenza rivestita negli Istituti sino al 2008, in quanto il nuovo ruolo doveva considerarsi già esistente dal 1° ottobre 2004 e gli ex Direttori degli IRSA, così come esattamente argomentato dal Tar, ricadevano a pieno titolo nella contrattazione collettiva degli enti di ricerca con connessa rappresentanza delle organizzazioni sindacali di categoria, mentre agli atti di formale inquadramento non poteva attribuirsi alcun effetto costitutivo ma meramente ricognitivo dell' inserimento nel comparto di ricerca già avvenuto ex lege.
6. Con un secondo motivo (punto 3) gli appellanti lamentano la erroneità della sentenza del primo giudice in relazione alla reiezione della articolata censura con la quale essi denunziavano la contraddittorietà ed inadeguatezza dei criteri generali approvati dal CRA il 26.6.2007 e della relativa istruttoria procedimentale.
I ricorrenti sostenevano che, a seguito degli inquadramenti, i corrispettivi spettanti ai Direttori risultavano non solo illegittimamente sottostimati in quanto non garantivano la conservazione del migliore trattamento economico fino allora percepito, ma altresì ancorati ad un riferimento temporale del tutto erroneo ed incongruo.
Infatti, secondo gli atti impugnati, ai fini della collocazione nelle fasce stipendiali, si sarebbe tenuto conto della "anzianità di servizio maturata dalla nomina a Direttore straordinario fino al 30 settembre 2004", con ciò ponendo nel nulla gli ulteriori 3 anni di anzianità maturati dai ricorrenti quali Direttori degli Istituti e delle Sezioni di ricerca nel periodo transitorio.
Oltre al mancato mantenimento del miglior trattamento economico già in godimento, gli appellanti si dolevano del fatto che nel nuovo assetto organizzativo solo per alcuni di loro fosse prevista lo svolgimento di funzioni direttive, pur essendo risultati tutti vincitori di concorsi finalizzati a tale svolgimento.
Il Tar respingeva il motivo ritenendo, con analitiche argomentazioni, che, al contrario di quanto sostenuto nel ricorso, i criteri di inquadramento avevano garantito il mantenimento, per il tramite di un assegno ad personam, della stessa retribuzione precedentemente percepita e, quanto all'aspetto giuridico, che l'inquadramento nell'ambito della Dirigenza al livello apicale era tale da conservare e valorizzare lo status in precedenza raggiunto e la esperienza lavorativa maturata nella direzione dei rispettivi plessi di ricerca.
In specie, per l'aspetto giuridico, il Tar rilevava che si era tenuto conto dell'art. 2103 c.c. come recepito nel pubblico impiego dall'art. 52 co.1 del d.lgs. n.165/01 e dei criteri di cui all'art. 6 del CCNL del comparto enti e istituzioni di ricerca (equivalenza del titolo di studio previsto dall'inquadramento nel comparto di provenienza con quello corrispondente nel comparto di ricerca ed equivalenza dei compiti propri del profilo di inquadramento di origine con quelli del profilo di destinazione).
7. Nell'atto di appello vengono criticate le argomentazioni del giudice di primo grado sul rilievo che in esse si rinvengono statuizioni in ordine ad aspetti sostanziali e giuslavoristici da considerare riservati al sindacato del giudice ordinario.
Vengono censurati in particolare i seguenti i passaggi della sentenza, che si assumono del tutto erronei:
a) "l'assegno aggiuntivo previsto dal d.P.R. 382/80 viene conservato quale assegno ad personam non riassorbibile e pensionabile per l'importo risultante dalla differenza tra la somma relativa a detto assegno in godimento alla data del 30 settembre 2004 e la somma dell'indennità di valorizzazione professionale spettante ai dirigenti di ricerca ai sensi dell'art. 8 CCNL 21/2/2002, comparto ricerca, II° biennio economico";
b) "risulta garantito il mantenimento, per il tramite di un assegno ad personam, del medesimo livello retributivo precedentemente percepito mentre l'inquadramento nell'ambito della Dirigenza consente di garantire la valorizzazione della esperienza lavorativa maturata dai ricorrenti nei rispettivi plessi di ricerca".
c) "le figure professionali dei Direttori di Istituti e di Sezione sono state inserite nel ruolo dei ricercatori universitari con la conservazione del medesimo trattamento giuridico goduto in precedenza".
8. Osserva preliminarmente sul punto la Sezione che è sicuramente ipotizzabile che la tutela giurisdizionale inerente al rapporto di lavoro di un pubblico dipendente possa avvenire davanti al giudice amministrativo quando venga impugnato direttamente un atto di macro-organizzazione che si assume autonomamente lesivo e davanti al giudice ordinario quando il dipendente contesti l'atto di gestione, applicativo o consequenziale rispetto a quello organizzativo.
Infatti la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione ha chiarito che spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo la diretta cognizione degli atti recanti le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, adottati dalle amministrazioni quali atti presupposti, nei confronti dei quali sono configurabili situazioni di interesse legittimo derivando gli effetti pregiudizievoli direttamente dall'atto presupposto, mentre la cognizione spetta al giudice ordinario quando il giudizio investe direttamente atti di gestione del rapporto in relazione ai quali i suddetti provvedimenti di autoregolamentazione costituiscono solamente atti presupposti (Cass. Civ., SS.UU. , n. 25254/09; SS.UU. n. 21592/05).
9. Nel caso in esame risulta quindi corretta la scelta dei ricorrenti di impugnare davanti al giudice amministrativo gli atti di macro-organizzazione che si assumono direttamente lesivi della loro posizione giuridica; cionondimeno, sottolinea la Sezione, tale scelta soffre di un notevole grado di genericità e di astrattezza, affidandosi, nella congerie di atti impugnati, per lo più a doglianze approssimative ed appena accennate, prive di concretezza e di esemplificazioni, che avrebbero potuto consentire al giudice amministrativo, pur senza un esame diretto degli atti applicativi a lui precluso dal riparto di giurisdizione, una comprensione reale della dinamica degli asseriti meccanismi distorsivi conseguenti alle contestate scelte di ordine generale dell'amministrazione e dell'asserito peggioramento del trattamento giuridico ed economico degli appellanti; in ogni caso, proprio in relazione alla delimitazione dell'oggetto del giudizio, come risultante dalla scissione operata dagli stessi ricorrenti ed intervenienti con gli atti introduttivi di primo grado, le censure svolte possono essere vagliate nella ristretta misura in cui le doglianze sono riconducibili agli atti di macroorganizzazione oggetto del giudizio, che il TAR ha correttamente fatto oggetto di scrutinio nei limiti attribuiti alla sfera di giurisdizione del g.a..
10. Sulla questione pensionistica ( punto sub a) di cui sopra ), la Sezione ritiene che, poiché il rapporto pensionistico è disciplinato dalla vincolante normativa di riferimento comune a tutti i pubblici dipendenti e non da scelte discrezionali delle singole amministrazioni, il richiesto annullamento della nota CRA prot. n.1055/3 del 19.12.2008 ( che ha ritenuto possibile la pensionabilità dell'assegno ad personam in sola quota "B" ) non determinerebbe alcuna utilità diretta per i ricorrenti, in quanto ogni pretesa di diverse modalità di computo in ordine alla pensionabilità dell'assegno medesimo deve essere indirizzata all'INPS ( ex INPDAP, ente istituzionalmente preposto al rapporto pensionistico dei ricorrenti ), non evocato nel presente giudizio, il quale peraltro ha già fornito delle indicazioni al riguardo ritenendo la non pensionabilità in quota A/regime CPDEL dell'assegno (cfr. nota INPDAP prot. n. 2828/2009).
11. Sulla questione sub b) relativa al mantenimento del medesimo livello retributivo precedentemente percepito, a proposito della quale si sostiene che l'inquadramento nel profilo di dirigente di ricerca avrebbe comportato l'insorgere di conguagli a debito a carico degli appellanti con riferimento al periodo in cui i medesimi hanno continuato ad operare quali Direttori in via temporanea ( dal 1° ottobre 2004 sino alla ricezione della rispettiva determina di inquadramento del maggio-dicembre 2008 ), la censura si limita a rinviare genericamente a documenti in atto, ma nulla spiega sui criteri di calcolo di ordine generale, che hanno indotto la amministrazione ad effettuare tali conguagli, connessi al ritardo in cui sono stati effettuati gli inquadramenti; con l'effetto che la doglianza, che presuppone la complessa problematica della restituzione alla amministrazione di emolumenti non dovuti e del riconoscimento di funzioni svolte, è inammissibile per genericità e avrebbe dovuto rivolgersi, in relazione alla posizione concreta di ciascuno dei diretti interessati, contro i relativi atti applicativi, davanti al giudice competente.
12. Sull'ulteriore questione di cui al punto c), incentrato sulle critiche alla affermazione del Tar, che si assume priva di fondamento e non veritiera, secondo cui le figure professionali dei Direttori di Istituti e di Sezione sono state inserite nel ruolo dei ricercatori con la conservazione del medesimo trattamento giuridico goduto in precedenza, ritiene la Sezione che il primo giudice si sia limitato a rilevare che nel passaggio al nuovo status i ricorrenti non hanno perso la posizione giuridica acquisita, che veniva loro conservata, sia pure nel mutato assetto organizzativo del CRA e con la nuova qualifica del comparto di appartenenza di dirigenti di ricerca.
Al riguardo non possono trovare favorevole esame le argomentazioni degli appellanti, che lamentano che nel nuovo inquadramento di dirigenti di ricerca siano previsti solo 7 livelli di anzianità e di corrispondente trattamento economico per un massimo di 31 anni di progressione giuridica ed economica, mentre nel vecchio sistema dei Direttori di Istituti e di Sezione le prospettive di crescita economica erano più favorevoli in quanto assicurate sino al collocamento a riposo.
La sopravvenienza del complesso riassetto organizzativo degli istituti di ricerca in agricoltura, con il passaggio al nuovo ente di personale che proveniva da un comparto non contrattualizzato, implicava, invero, la necessità di equiparazione delle qualifiche di provenienza originarie con quelle dell'ente di destinazione; in assenza di una tabella di equiparazione il Ministero, d'intesa con le OO.SS., del tutto logicamente ha proposto l'inquadramento delle figure professionali dei Direttori di Istituto e di Sezione anche in soprannumero al I° livello di dirigente di ricerca del profilo professionale di ricercatore, dunque al massimo livello possibile, e con il mantenimento di un assegno ad personam non riassorbibile del medesimo livello retributivo precedentemente percepito.
Si osserva al riguardo che il divieto per il datore di lavoro di variazione in peius delle funzioni e responsabilità del pubblico dipendente non si applica nel caso in cui vi sia una sopravvenienza normativa tale che non possa consentirsi allo stesso la conservazione della precedente posizione lavorativa né lo spostamento a posizioni lavorative non pregiudizievoli della professionalità pregressa, giacché l'applicabilità di detto divieto presuppone la concreta alternativa della possibilità di non retrocessione della precedente posizione professionale (Cons. Stato, sez. V, 26.09.2013, n. 4794).
Nel caso in esame la completa riforma degli istituti di ricerca non consentiva la conservazione delle posizioni di lavoro rivestite in precedenza, dovendo il CRA individuare la posizione di ciascuno dei ricorrenti in relazione alla dinamica della nuova realtà organizzativa ed alla struttura giuridico-economica risultante dal C.C.N.L. del comparto di nuovo inquadramento.
13. Con ulteriore doglianza si critica il meccanismo individuato dal CRA in vista della rideterminazione dell'anzianità di servizio dei Direttori nel nuovo profilo contrattualizzato.
Gli appellanti si dolgono del fatto che nella nuova posizione di dirigenti di ricerca i periodi di servizio prestati nei ruoli del Ministero antecedentemente alla nomina a Direttori possano rilevare fino ad un massimo di otto anni, mentre altri dipendenti inquadrati nel CRA, che non avevano mai abbandonato i comparti di ricerca, né avevano mai superato il concorso per la acquisizione dello status di Direttore, al momento del passaggio nel profilo di dirigente di ricerca potevano usufruire del più vantaggioso criterio di calcolo della anzianità del nuovo profilo previsto dal CCNL ricerca e consistente nella moltiplicazione per il coefficiente di 2/3 dell'anzianità già maturata in veste di ricercatore (così l'art. 22 del DPR 28.9.1987, n. 568).
Gli appellanti ritengono, con censura peraltro per la prima volta formulata in appello, che la ratio del preesistente limite di rilevanza di otto anni dei servizi prestati precedentemente alla nomina a Direttore fosse da riconnettere al fatto che ciascun interessato, una volta divenuto Direttore, avrebbe ricoperto tale peculiare profilo sino al termine della carriera conservandone i relativi benefici in termini di proiezione sul trattamento previdenziale; ma, una volta mutata tale premessa ed in considerazione del forzoso rientro degli appellanti nel comparto ricerca, la conservazione del limite di otto anni sarebbe stata irragionevole e penalizzante.
14. Rileva la Sezione, in disparte la veduta inammissibilità della doglianza, che l'amministrazione ha operato una distinzione tra periodo maturato in qualità di Direttore di Istituto e di Sezione e periodo maturato nella qualifica di ricercatore, riconoscendo soltanto con riguardo al primo periodo l'intera anzianità corrispondente, mentre, con riguardo al secondo periodo, ha applicato la disciplina prevista in tema di riconoscimento del servizio prestato in qualità di ricercatore dall'art. 103, commi 1 e 5, D.P.R. n. 382/1980, che prevede il riconoscimento dei servizi prestati in tale qualifica nel limite massimo di otto anni.
La scelta della amministrazione è coerente con il disposto dell'art. 9, co. 4, del d.lgs. n. 454/1999, che riconosce l'anzianità di servizio maturata e la retribuzione in godimento solo con riferimento alla qualifica di Direttore di Istituto e di Sezione, senza prendere in considerazione la differente e pregressa posizione del ricercatore; peraltro detta anzianità prima del passaggio nei nuovi ruoli di ricercatori era stata definitivamente cristallizzata in otto anni dai provvedimenti ministeriali che riguardavano gli appellanti (sul punto relativo alla anzianità maturata nel ruolo dei ricercatori la Corte Costituzionale, con sentenza 9 marzo 1992, n. 96 ha dichiarato la infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 103, co. 5, del D.P.R. n. 382/1980, nella parte in cui prevede che, ai fini della carriera di professore universitario ordinario, il riconoscimento di attività e servizi pregressi non può comunque superare il limite massimo di otto anni, in riferimento agli art. 3, 36 e 97 Cost. indipendentemente dalla natura dei servizi e dalla percentuale di riconoscibilità dei servizi stessi).
Deve ancora osservarsi che la posizione dei ricorrenti non è comparabile con quella di altri ricercatori provenienti da enti pubblici di ricerca, essendo differenziati i rispettivi percorsi di carriera e provenendo i primi da un regime giuridico non contrattualizzato, laddove gli altri vengono da realtà disciplinate dalle norme dei rispettivi comparti del settore di ricerca.
Al riguardo è il caso di ricordare che, nel passaggio da un sistema organizzativo ad un altro, rientra nella potestà discrezionale della amministrazione stabilire la disciplina delle carriere dei propri dipendenti differenziando il relativo trattamento in relazione alla diversa posizione di stato giuridico di provenienza; d'altro canto non è dato di rinvenire nell'ordinamento un principio di diritto che imponga alla amministrazione di riconoscere integralmente l'anzianità di servizio maturata nel precedente status.
15. Tale doglianza viene ripresa nel terzo motivo di appello, con il quale i ricorrenti chiedono che venga sollevata questione di legittimità costituzionale del d. lgs. n. 454/1999 ed in specie dell'art. 9, co. 4, in quanto si assume che il legislatore, nel determinare il riassetto del settore della ricerca e sperimentazione in agricoltura, avrebbe determinato un inammissibile azzeramento della posizione già acquisita dai Direttori di Istituto e di Sezione mediante il superamento di un pubblico concorso, travolgendo il legittimo affidamento riposto dai medesimi in ordine alla conservazione del proprio status direttoriale.
Inoltre il legislatore avrebbe violato il principio di uguaglianza e della ragionevolezza normativa (art. 3 Cost.), in quanto in sede di inquadramento dei Direttori nel profilo di dirigente di ricerca la legge avrebbe disciplinato in maniera discriminatoria posizioni identiche, attribuendo ai Dirigenti di Ricerca, ex Direttori di Istituto e di Sezione, una anzianità inferiore rispetto a quella riconosciuta ai dipendenti del CRA che non avevano ricoperto tale posizione, penalizzando tale ristretta e ben determinata categoria di pubblici dipendenti che pure erano pervenuti a tale posizione mediante concorso pubblico e che avevano maturato un solido affidamento in ordine alla conservazione del predetto status.
I ricorrenti avrebbero vantato una aspettativa consolidata, che avrebbe legittimato l'inserimento in un ruolo ad esaurimento, mentre il decreto legislativo n. 494/99 avrebbe determinato una lesione di diritti quesiti, a cui non è corrisposto alcun beneficio in termini di economie di bilancio e finanza pubblica, né in termini di accresciuta funzionalità ed operatività dei plessi di ricerca.
Un ulteriore profilo di incostituzionalità viene individuato nella violazione dei limiti della delega legislativa (artt. 70 e 76 Cost.) in quanto l'art. 11 della legge n. 59/97, di cui il d.lgs. n. 454/99 costituisce attuazione, non attribuiva al Governo il potere di vanificazione dei risultati delle procedure concorsuali sostenute dai ricorrenti, peraltro mediante la successiva adozione di meri atti amministrativi da parte del CRA.
16. Le questioni di incostituzionalità, ammissibili nella stretta misura in cui ripropongono quelle che sono state ritualmente invocate nel ricorso introduttivo ( non potendosi a tal proposito tener conto di quanto per la prima volta svolto con la memoria depositata in primo grado in vista dell'udienza di merito, con la quale non possono essere ampliati i motivi di ricorso ), sono palesemente infondate.
A mente dell'articolo 9, co. 4, del d.lgs. n. 454/999, i Direttori di Istituto ed i Direttori di Sezione degli Istituti sono stati inseriti nel ruolo di ricerca ed inquadrati, anche in soprannumero, nel corrispondente livello del profilo professionale dei ricercatori del comparto della ricerca, mantenendo l'anzianità di servizio maturata e la retribuzione in godimento, se più favorevole.
Il legislatore ha quindi conservato per tale personale lo status giuridico ed economico in precedenza goduto, sia pure prevedendo necessariamente una riconfigurazione della loro posizione con riferimento al nuovo comparto, in cui i Direttori, per effetto del nuovo assetto organizzativo, venivano ad inserirsi.
Nel riconoscere il corrispondente livello del profilo nel nuovo comparto, il legislatore ha inteso salvaguardare anche il concorso effettuato dagli appellanti al fine di accedere alle qualifiche a suo tempo rivestite, conservando, nella nuova qualifica del comparto della ricerca, la anzianità di servizio e la retribuzione in godimento.
La scelta di non istituire un ruolo ad esaurimento sfugge ai vizi di irragionevolezza ed ingiustizia lamentati dagli appellanti, in considerazione sia dell'ampia discrezionalità goduta al riguardo dal legislatore, sia del fatto che i Direttori di Istituto e di Sezione sono stati automaticamente inquadrati nella qualifica corrispondente del comparto di ricerca in cui venivano a collocarsi tutti di dipendenti del CRA.
Gli appellanti non evidenziano peraltro in riferimento a quale disposizione del decreto legislativo si sarebbe perpetrata la violazione del principio di parità di trattamento normativo con riguardo ad altri dipendenti del settore della ricerca.
Si ribadisce comunque che le posizioni degli interessati sono disomogenee e non comparabili con quelle di altro personale inquadrato nel CRA, essendo differenziati i rispettivi percorsi di carriera, nella misura in cui i ricorrenti provengono da un regime giuridico non contrattualizzato, mentre gli altri da realtà disciplinate dalle norme dei rispettivi comparti.
17. In conclusione gli appelli non meritano accoglimento.
18. Spese ed onorari possono essere integralmente compensati fra le parti nel giudizio n. 10445/2010 in relazione alla assenza di attività difensiva da parte della amministrazione appellata, mentre nulla è da statuirsi a riguardo nel ricorso n. 10471/2010, nel quale le amministrazioni appellate non si sono costituite.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), preliminarmente riuniti gli appelli di cui in epigrafe, definitivamente pronunciando sugli stessi, li respinge e, per l'effetto, conferma, nei sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata .
Spese compensate nel giudizio n. 10445/2010, nulla spese nel giudizio 10471/2010.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Salvatore Cacace, Presidente FF
Roberto Capuzzi, Consigliere, Estensore
Hadrian Simonetti, Consigliere
Dante D'Alessio, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 30/04/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)