Spiagge: la riforma delle concessioni all'esame della Camera

di Roberto Paternicò - E' in corso, presso le Commissioni della Camera dei Deputati, l'esame del disegno di legge del Governo per la revisione e il riordino della normativa relativa alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali ad uso turistico-ricreativo in ottemperanza alla normativa dell'Unione Europea.

Nell'analisi d'impatto della regolamentazione, il disegno di legge, illustra i vari fattori di criticità e delle esigenze economico-sociali per poter definire i princìpi e i criteri direttivi da seguire per la predisposizione del decreto o dei decreti legislativi delegati, alla luce delle interpretazioni fornite dalla Corte di giustizia dell'Unione europea con la sentenza del 14 luglio 2016.

Tra i vari aspetti normativi e delle tematiche d'intervento sono stati evidenziati:

Il quadro socio-economico

"In Italia vi è una larga diffusione, sul demanio marittimo, lacuale e fluviale, di impianti turistico-ricreativi, che rappresentano una componente di primaria importanza dell'offerta turistica nazionale, sia in ambiente marino che in ambiente montano-lacuale.

L'Italia, con i suoi 7.375 chilometri di coste (di cui il 96,6 per cento balneabile per le acque marine e il 91,6 per cento nel caso di laghi e fiumi), è il Paese europeo che vanta il maggior numero di aree di balneazione (circa 5.500) e uno dei più elevati livelli di tutela sanitaria nel settore. Un riconoscimento, certificato anche dall'Agenzia europea dell'ambiente, che ne fa il prodotto turistico nazionale più scelto: nel 2014 il soggiorno al mare ha rappresentato il 48,8 per cento delle mete di vacanza.

Anche il turismo straniero predilige, per il 36 per cento, le località marine e lacuali. Nella graduatoria 2015 delle destinazioni turistiche mondiali più frequentate dal turismo straniero l'Italia si conferma al 5° posto per gli arrivi e al 7° posto per gli introiti (fonte OMT).

Sotto l'aspetto dell'impatto economico, il settore turistico allargato contribuisce per il 10,2 per cento alla formazione del PIL e per l'11,6 per cento all'occupazione. Il turismo marino, lacuale e fluviale costituisce, a sua volta, la componente di maggior rilievo, tra il 45 e il 50 per cento, nella formazione del PIL e dell'occupazione del settore."

L'impatto economico del settore turistico allargato nel 2015 (Fonte: stime WTC - Travel & Tourism Economic Impact 2016 Italy) presenta le seguenti cifre: per l'economia viaggi e turismo 167,5 miliardi di euro, pari ad un cadenza del 10,2% sul PIL mentre l'occupazione turistica e di circa 2.609.000 unità tra occupati diretti e indiretti, pari all'11,6% dell'intera occupazione nazionale.

"Gli impianti turistico-ricreativi insistenti sul demanio marittimo, oggetto di concessione, sono stimati nel 2016 in 21.390, suddivisi come segue:

12.106 Concessioni ad uso turistico-ricreativo;

2.327 Concessioni ad uso di diporto nautico;

6.957 Concessioni ad uso vario (tale ultimo dato rileva in quanto alcune amministrazioni ancora attribuiscono l'uso vario alle concessioni ad uso turistico-ricreativo e per il diporto nautico).

Il ricorso all'istituto della concessione è motivato dalla natura del bene, appartenente allo Stato, ex articolo 822 del codice civile, e destinato, tra l'altro, a soddisfare interessi pubblici." La cr

La criticità della situazione attuale

"Fermo restando che con l'articolo 24, commi 3-septies e 3-octies, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (introdotti dalla legge di conversione 7 agosto 2016, n. 160) è stato operato un intervento urgente per evitare problematiche e contenziosi nelle more dell'adozione di una nuova disciplina di settore conforme alle direttrici europee(, sulla base dell'analisi sopra riportata, le criticità della situazione attuale possono essere sintetizzate come segue:

- mancanza di una regolazione organica del settore, caratterizzato da accentuata articolazione delle competenze fra diversi livelli istituzionali, dall'insistenza di regolazioni europee, da proroghe reiterate nel tempo in attesa di un riordino complessivo del settore, che hanno determinato anche una procedura di infrazione e, recentemente, una pronuncia avversa della Corte di giustizia dell'Unione europea;

- mancanza di chiarezza negli aspetti finanziari legati alla determinazione dei canoni, caratterizzati da stratificazioni normative poco coerenti;

- conseguente situazione di incertezza per gli operatori e per gli investimenti nel settore;

- bassa contendibilità del mercato, con conseguenze sui consuma- tori, sull'innovazione, sulle nuove imprese."

Gli obiettivi di breve e medio-lungo periodo perseguiti con l'intervento normativo

L'obiettivo di breve periodo verte sull'introduzione di disposizioni di revisione e di riordino della materia per rispondere alle istanze espresse a livello sia europeo che imprenditoriale applicando una disciplina che elimini il rischio d'incertezze e confusione tra gli operatori mentre quello di medio-lungo termine concernono l'affidamento in concessione tramite procedure selettive (princìpi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell'esercizio, di imparzialità e di trasparenza) al fine, in sintesi, di:

- aprire la competizione di mercato per l'apporto di nuovi capitali, incentivi innovazione, la nascita di nuove imprese, la qualità e l'efficienza dei servizi, a beneficio dei cittadini e del turismo;

- garantire il mantenimento di una elevata professionalizzazione del settore;

- contribuire allo sviluppo turistico del paese;

- adottare un chiaro sistema di canoni concessori, in modo equilibrato e aggiornato.

Gli indicatori di raggiungimento degli obiettivi

Per verificare il livello di raggiungimento degli obiettivi e il loro monitoraggio, saranno presi a riferimento seguiti parametri (VIR):

"- Procedure di infrazione da parte dell'Unione europea (assenza);

- turnover delle concessioni (tasso);

- ingresso di nuove imprese (numero);

- ingresso di imprese transfrontaliere (numero);

- aumento del gettito finanziario (tasso);

- aumento degli investimenti nel settore (tasso);

- aumento dell'occupazione nel settore (tasso);

- miglioramento della qualità dell'offerta (da qualificare mediante specifici indicatori nei provvedimenti attuativi).

Data la complessità attuativa dell'intervento, si individuano di seguito anche degli indicatori procedurali:

- emanazione dei decreti attuativi;

- emanazione dei provvedimenti regionali;

- indizione di procedure selettive da parte dei comuni sulla base della nuova regolazione."

Vantaggi e svantaggi della riforma

"I vantaggi generali dell'intervento regolatorio possono essere sintetizzati come di seguito:

- certezza normativa, che favorisce l'attrazione degli investimenti da parte degli operatori economici;

- sviluppo di un mercato che tenga in debito conto le professionalità presenti ma che favorisca anche la nascita di nuove imprese;

- un sistema di canoni trasparente per gli operatori e adeguato negli importi, anche a beneficio dell'erario;

- servizi più adeguati e concorrenziali, atti a promuovere l'offerta turistica nazionale.

Gli svantaggi collettivi a medio-lungo termine potrebbero derivare dalle opzioni esercitate nell'ambito dei princìpi direttivi generali (quali durata del periodo transitorio e il tener conto della professionalità acquisita; revisione dei canoni), ma che sono ampiamente motivate nell'accettabilità sociale della proposta."

……. "L'intervento normativo si propone anche di innescare dinamiche di mercato nel settore degli operatori, per l'ampliamento dei soggetti coinvolti attraverso le procedure selettive di gara. La maggiore concorrenza favorirà, infatti, l'iniziativa imprenditoriale, in un settore caratterizzato dalla prevalenza di piccole e medie imprese.

Gli effetti, tuttavia, potranno essere individuati e quantificati in sede di definizione degli schemi di decreti legislativi."

L'intervento normativo è adottato in conformità a quanto previsto dall'articolo 12 della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno, recepita dall'Italia con decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, e alla luce delle recenti interpretazioni rese dalla Corte di giustizia dell'Unione europea con sentenza in data 14 luglio 2016.

DL Governo (AC n.4302)