Il processo amministrativo

Indice della guida di diritto amministrativo
Indice della guida alla Giustizia Amministrativa

Il processo amministrativo è un processo volto a tutelare le situazioni giuridiche soggettive delle quali sono titolari i privati nei confronti della pubblica amministrazione. 

Esso è caratterizzato, innanzitutto, dal principio della domanda (nemo iudex sine actore): si tratta di un processo a istanza di parte, il cui inizio e la cui prosecuzione sono rimessi all'iniziativa del soggetto interessato.

Inoltre, nel processo amministrativo vige il dovere di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Così come il processo civile, infine, anche il processo amministrativo è ispirato al principio di sinteticità degli atti processuali, tanto delle parti quanto dei giudici, al fine di garantire il giusto processo e la leale collaborazione tra tutti i soggetti che ne prendono parte.

Indice:

• Le parti del processo amministrativo
• Il ricorso amministrativo
• La costituzione delle parti nel processo amministrativo
• La fase cautelare
• L'istruttoria nel processo amministrativo
• La trattazione della causa
• La decisione del ricorso amministrativo
• L'estinzione del processo amministrativo

Le parti del processo amministrativo

Sono parti del processo amministrativo sia il soggetto che propone in nome proprio l'azione, sia il soggetto contro il quale l'azione è proposta.

Nel dettaglio, le parti sono le seguenti:

1. Ricorrente: è una parte necessaria che introduce il processo e che propone il ricorso al fine di ottenere l'annullamento o la riforma di un provvedimento amministrativo (si pensi, ad esempio, al soggetto escluso dalla graduatoria di un concorso).

2. Resistente: è l'altra parte necessaria del processo che ha interesse a che il provvedimento amministrativo sia conservato e che, pertanto, propone il rigetto del ricorso (tornando all'esempio di sopra, l'ente pubblico che indice il concorso).

3. Controinteressato: è il soggetto che ha un interesse uguale e contrario rispetto a quello del ricorrente e si pone in una posizione analoga a quella del resistente, avendo  interesse a che il provvedimento mantenga i suoi effetti (si pensi al soggetto vincitore del concorso). Anche il controinteressato è parte necessaria e deve essere coinvolto se risulta dall'atto impugnato o è comunque agevolmente individuabile.

4. Interventori: sono parti eventuali, che si intervengono nel processo anche se non identificati nel ricorso. L'intervento può essere ad adiuvandum, ad opponendum o per ordine del giudice.

Va infine detto che i soggetti ai quali è stato notificato il ricorso principale possono anche presentare ricorso incidentale per impugnare il medesimo provvedimento per motivi propri, anche proponendo una diversa domanda.

Legittimazione a ricorrere e interesse ad agire

Essendo il processo amministrativo un processo a istanza di parte, è necessario che il soggetto che propone il ricorso abbia la legittimazione a ricorrere e l’interesse ad agire.

Nel dettaglio, la legittimazione a ricorrere va individuata nella titolarità della posizione giuridica soggettiva che si vuole tutelare con il giudizio. Il ricorrente deve pertanto essere un soggetto che si trova, rispetto al provvedimento impugnato, in una posizione qualificata.

L’interesse ad agire, invece, coincide con l'esistenza di un'utilità che potrebbe derivare dalla proposizione del ricorso. L’interesse deve essere concreto, attuale e personale.

Il ricorso amministrativo

Come accennato, l'atto che introduce il processo amministrativo è il ricorso: mediante esso il soggetto interessato domanda, motivando adeguatamente la propria richiesta, che il provvedimento amministrativo impugnato sia annullato, modificato o revocato.

Termini per ricorrere

Il ricorso va proposto entro termini ben precisi, fissati dal codice del processo amministrativo.

Per ottenere l'annullamento, il termine è di 60 giorni dalla notifica dell’atto che si vuole impugnare. Se l’atto non è stato notificato, il termine decorre dalla data della sua pubblicazione o dalla sua “piena conoscenzaâ€? in caso di mancata comunicazione. E' inammissibile il ricorso che non viene notificato entro i termini stabiliti all’amministrazione resistente e ad almeno uno dei controinteressati. L'atto va poi depositato entro il termine perentorio di 30 giorni dalla notifica.

Oltre all'annullamento, il ricorrente può anche chiedere la condanna al risarcimento o agire contro il silenzio dell'amministrazione.

L'azione di condanna al risarcimento va proposta entro 120 giorni dal giorno in cui il fatto si è verificato o dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo.

L'azione avverso il silenzio della P.A., invece, deve essere proposta entro 1 anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

Contenuto del ricorso

Il ricorso amministrativo deve avere un contenuto ben preciso.

In esso vanno in particolare indicati:

- gli elementi identificativi del ricorrente, del suo difensore e delle parti contro le quali il ricorso è proposto,

- l'oggetto della domanda, con specificazione dell'atto o del provvedimento impugnato, della data in cui lo stesso è stato notificato, comunicato o, comunque, è giunto a conoscenza del ricorrente,

- i fatti sui quali si fonda il ricorso, esposti sommariamente, e i motivi specifici che lo sostengono,

- i mezzi di prova alla base delle pretese del ricorrente,

- i provvedimenti chiesti al giudice con il ricorso,

- la sottoscrizione del difensore.

Inoltre, il ricorrente (principale e incidentale), anche dopo la proposizione del ricorso, può proporre i cd. motivi aggiunti. Su di essi è possibile fondare nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte o domande nuove purché connesse a quelle già proposte. Per poter proporre motivi aggiunti è tuttavia necessario che il ricorrente, per un comportamento addebitabile alla pubblica amministrazione, al momento della proposizione del ricorso introduttivo non era a conoscenza di quanto con essi censurato.

La costituzione delle parti nel processo amministrativo

Una volta che il ricorso sia stato notificato all'amministrazione resistente e agli eventuali controinteressati, il contraddittorio può dirsi integralmente costituito.

A questo punto, alle parti intimate è data la possibilità di costituirsi, presentare memorie, fare istanze, indicare mezzi di prova e produrre documenti entro il termine di 60 giorni da quando la notificazione del giudizio si è perfezionata nei loro confronti.

La fase cautelare

Anche nel processo amministrativo, così come in quello civile e in quello penale, è possibile che si apra una fase cautelare volta a evitare che il decorso del tempo pregiudichi le pretese fatte valere.

Per potersi avere una misura cautelare sono necessari il periculum in mora (ovverosia il rischio che il ritardo cagioni danni gravi e irreparabili) e il fumus boni iuris (ovverosia la buona probabilità che il ricorso sia accolto).

Le misure cautelari che possono essere concesse dal giudice amministrativo si dividono in collegiali, monocratiche o anteriori alla causa, a seconda che vi sia il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile, un'ipotesi di estrema gravità e urgenza o un'ipotesi di eccezionale gravità e urgenza.

L'istruttoria nel processo amministrativo

Fase essenziale del processo amministrativo è rappresentata dall'istruttoria, con la quale vengono acquisiti in giudizio i mezzi di prova utili per sostenere o confutare la posizione del ricorrente, sui quali si fonderà la decisione finale.

L'onere della prova è integralmente a carico delle parti. Nonostante ciò, il giudice può chiedere loro chiarimenti o documenti, anche provvedendo d'ufficio. Sempre d'ufficio, il giudice può poi ordinare a terzi l'esibizione di documenti o di quanto altro ritenga necessario e disporre l'ispezione.

Il giudice, su istanza di parte, può ammettere la prova testimoniale, che è sempre assunta in forma scritta, e, se lo reputa necessario, può ordinare una verificazione o, se indispensabile, disporre una consulenza tecnica. E' possibile anche l'assunzione degli altri mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile, ad eccezione dell'interrogatorio formale e del giuramento.

Nell'ammettere i mezzi istruttori, il presidente, il magistrato delegato o il collegio stabiliscono i termini da osservare e determinano il luogo e il modo dell'assunzione. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni del codice di procedura civile.

La trattazione della causa

Una volta che sia stata espletata l'eventuale fase cautelare e che sia stata posta in essere la fase istruttoria, il processo amministrativo prevede la fissazione dell'udienza per la discussione della causa nel merito.

Le parti, sino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, possono produrre documenti e, sino a trenta giorni liberi prima dell'udienza, possono presentare memorie. Sino a venti giorni liberi prima dell'udienza, poi, hanno la possibilità di replicare ai nuovi documenti e alle nuove memorie presentate dagli altri.

Nel corso dell'udienza, è data loro la possibilità di discutere sinteticamente della questione. Una volta terminata la discussione, il collegio decide la causa, salva l'ipotesi in cui non si decida di differire la decisione a una camera di consiglio successiva.

La sentenza va redatta entro massimo 45 giorni dalla decisione ed è immediatamente resa pubblica con deposito in cancelleria.

Trattazione in camera di consiglio

La regola generale prevede la pubblicità dell'udienza a pena di nullità. Tuttavia, in alcuni specifici casi è espressamente prevista la camera di consiglio.

Si tratta, in particolare, delle seguenti ipotesi:

- giudizi cautelari

- giudizi sull'esecuzione delle misure cautelari collegiali

- giudizi sul silenzio

- giudizi sull'accesso ai documenti amministrativi

- giudizi in opposizione ai decreti di estinzione o di improcedibilità del giudizio

- giudizi di ottemperanza

- giudizi che pongono dei rischi per la sicurezza dello Stato, per l'ordine pubblico o per la tutela del buon costume.

La decisione del ricorso amministrativo

Come detto, una volta ultimata la fase di trattazione della causa, i giudici si riuniscono in camera di Consiglio per deliberare a maggioranza di voti. In base al principio della domanda, e cioè della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, il giudice amministrativo è vincolato ad annullare l'atto solo per i motivi indicati nel ricorso.

Le pronunce possono estrinsecarsi in una sentenza, se il giudizio viene definito in tutto o in parte, in un'ordinanza, se con esse vengono disposte misure cautelari o interlocutorie o si decide sulla competenza, o in un decreto, nei casi previsti dalla legge.

Si possono avere sentenze di rito o di merito: le prime sono decisioni che incidono sulle questioni pregiudiziali, sui presupposti dell'azione e sulle sue condizioni e con esse il giudice può dichiarare l'irricevibilità, l'inammissibilità o l'improcedibilità del ricorso; le sentenze di merito, invece, accertano se sussistono o meno i vizi dedotti in giudizio. 

L'estinzione del processo amministrativo

In alcuni casi il giudice dichiara l'estinzione del giudizio amministrativo.

Le cause che determinano l'estinzione del processo sono:

1. La perenzione
2. La rinunzia
3. La cessazione della materia del contendere
4. La sopravvenuta carenza di interesse
5. La decadenza per mancata riassunzione

Aggiornamento: settembre 2018