La tutela in via amministrativa

Indice della guida di diritto amministrativo
Indice della guida alla Giustizia Amministrativa
A cura di Maria Luisa Foti e Filippo De Luca

La tutela in via amministrativa: Il ricorso gerarchico, il ricorso in opposizione, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

 

Il ricorso amministrativo si risolve in un’istanza diretta ad una pubblica amministrazione al fine di vedere tutelata la propria situazione giuridica soggettiva lesa da un provvedimento della P.A. senza l’intervento giurisdizionale. Il fine del ricorso è l’annullamento, la revoca o la riforma del provvedimento che si ritiene illegittimo e che ha determinato un assetto di interessi sul quale sia insorta una controversia tra autore e destinatario dell’atto o tra la P.A. e un soggetto terzo (Travi): questo distingue il ricorso da una semplice memoria o osservazione prodotta nel corso di un procedimento amministrativo. 

Ricorsi amministrativi: le tipologie

Esistono quattro tipi di ricorsi amministrativi nel nostro ordinamento: il ricorso gerarchico proprio, il ricorso gerarchico improprio ed il ricorso in opposizione che sono mezzi di impugnazione di tipo ordinario, esperibili cioè avverso provvedimenti non definitivi sia per fa valere diritti soggettivi che interessi legittimi ed il ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Il ricorso  al Presidente della Repubblica è un rimedio giustiziale di tipo straordinario per tutelare le situazioni giuridiche soggettive lese da provvedimenti definitivi. Si tratta inoltre di un mezzo di impugnazione a critica vincolata, potendo con esso essere dedotti solo vizi di legittimità e non di merito. 

La definitività di un atto è dirimente per stabilire se sia o meno esperibile un ricorso ordinario o straordinario: il provvedimento diventa definitivo dopo la decisione sul ricorso gerarchico o decorsi 90 giorni dalla proposizione del ricorso, anche se non vi è stata alcuna decisione. Inoltre un provvedimento può essere definitivo per legge, perché non vi è autorità superiore che possa sindacare il provvedimento e decorso il termine previsto per proporre ricorso. 

Possono presentare ricorso tutti i soggetti (persona fisiche o giuridiche) che abbiamo interesse e cioè tutti coloro che, ritenendosi lesi da un provvedimento della P.A., abbiano interesse all’annullamento di esso, a norma degli artt. 1 e 8 del D.P.R. 1199/1971. L’interesse deve essere personale, in quanto deve riferirsi al soggetto che propone il ricorso, caratteristica da non confondere con la individualità in quanto in alcuni casi è ammesso il ricorso per la tutela di interessi collettivi. L’interesse deve poi essere attuale, perché il ricorrente deve aver subito una lesione concreta e immediata in conseguenza del provvedimento oggetto del ricorso. Deve infine essere diretto perché non è legittimato a ricorrere un soggetto diverso dal titolare della situazione soggettiva coinvolta. 

Il termine per proporre ricorso è perentorio e comincia a decorrere dalla notifica dell’atto, o in mancanza, dalla data della sua pubblicazione. In tutti gli altri casi dal momento della piena conoscenza dell’atto. Per il ricorso gerarchico e in opposizione, il termine è di 30 giorni; è pari a 120 giorni per la proposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Il diritto a proporre ricorso si estingue per rinuncia dell’interessato, per decadenza o acquiescenza. 

Il ricorso gerarchico

Si tratta di un rimedio generale che permette di impugnare un provvedimento non definitivo dinanzi all’organo gerarchicamente sovraordinato a quello che ha emanato l’atto. Si possono far valere sia vizi di legittimità che vizi di merito, per la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi. Ci sono due tipi di ricorsi gerarchici: quello proprio, che presuppone un rapporto di gerarchia in seno tecnico e cioè di subordinazione, e il ricorso improprio, che è un rimedio a carattere eccezionale e in cui non esiste realmente un rapporto gerarchico tra organo che ha emanato l’atto e l’organo che deciderà sul ricorso. Tale ricorso permette di far valere vizi di merito che non possono far valere, in linea generale, in sede giurisdizionale. Una volta proposto il ricorso, la P.A. ha l’obbligo giuridico di decidere ma a norma dell’art. 6 del D.P.R. 1199/1971, “decorsi 90 giorni dalla presentazione del ricorso senza che la P.A. abbia comunicato all’interessato la decisione dello stesso,  il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato è esperibile il ricorso all'autorità giurisdizionale competente, o quello straordinario al Presidente della Repubblicaâ€?. 

Il ricorso in opposizione

Si tratta di un ricorso amministrativo atipico proposto al fine di tutelare un diritto soggettivo o un interesse legittimo sia per vizi di merito che per vizi di legittimità. A differenza del ricorso gerarchico, esso è proposto allo stesso organo che ha emanato il provvedimento che però non sia definitivo. I casi in cui può essere esperito questo rimedio giustiziale sono tassativamente previsti dalla legge, proprio perché si tratta di un rimedio eccezionale. Può essere proposto entro 30 giorni dalla notifica o emanazione dell’atto impugnato. 

Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

È un rimedio giustiziale generale che permette di impugnare un atto amministrativo che presenta il carattere della definitività. 

Si propone al Presidente della Repubblica per far valere solo vizi di legittimità che abbiano leso diritti soggettivi o interessi legittimi. Caratteristica di questo ricorso è la relazione di alternatività con il ricorso giurisdizionale: è infatti inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto dopo la proposizione del ricorso straordinario al P.d.R. Allo stesso modo, l’atto impugnato con il rimedio giustiziale straordinario non è più impugnabile dinanzi al T.A.R. La sola eccezione riguarda il caso in cui il ricorso straordinario sia stato esperito avverso un provvedimento che abbia leso un diritto soggettivo: in questo caso il ricorrente potrà proporre il ricorso in sede giurisdizionale davanti al giudice ordinario. Per tutelare i soggetti i cui interessi siano coinvolti è stato introdotto l’istituto della trasposizione del ricorso amministrativo straordinario in sede giurisdizionale. Il controinteressato invece di subire passivamente la scelta altrui, può decidere o di aderire alla scelta del ricorrente o di trasporre il ricorso amministrativo in sede giurisdizionale con un’opposizione notificata al ricorrente, entro 60 giorni dalla notifica del ricorso straordinario. 

Dal punto di vista procedurale entro il termine di 120 giorni dalla notificazione, pubblicazione o piena conoscenza dell’atto, il ricorso straordinario deve essere notificato, a pena di inammissibilità, ad almeno uno dei controinteressati e deve essere presentato all’autorità amministrativa che ha emanato l’atto impugnato o al Ministro competente per materia. Dopo la proposizione del ricorso, il Ministro competente procede all’istruttoria, raccogliendo tutti gli elementi necessari alla valutazione del ricorso. Una volta conclusa l’istruttoria, il Ministro trasmette il ricorso al Consiglio di Stato e sulla base del parere di questo organo, il Ministro, che assume la responsabilità della decisione, formula la sua proposta di decreto al Presidente della Repubblica. Se prima dei recenti interventi normativi il parere era semivincolante ed il Ministro poteva discostarsene solo sottoponendo la questione al Consiglio dei Ministri ed ottenendo una pronuncia su punto, ora ciò non è più possibile. Il ricorso straordinario sostanzialmente viene deciso dal Consiglio di Stato attesa la nuova natura vincolante del parere, tant'è che si è parlato in dottrina di “giurisdizionalizzazioneâ€? di tale rimedio. 

Nei confronti della decisione del Presidente della Repubblica è ammesso il rimedio della revocazione da proporre con le stesse forme del ricorso straordinario. 

Di notevole interesse è la recente previsione circa la possibilità di deferire, nell'ambito della procedura del ricorso straordinario, la questione di legittimità comunitaria alla Corte di Giustizia.

Da ultimo un interessante profilo riguarda la possibilità di esperire il giudizio di ottemperanza per ottenere dall'amministrazione l'esecuzione della decisione del ricorso straordinario. Se fino a tempi recenti la posizione della giurisprudenza era di netta chiusura (CdS, sez. V, sent. n. 5036 del 29.08.2006), ora una recente ed autorevole sentenza della Suprema Corte di Cassazione ha chiaramente statuito che l'istituto del ricorso per l'ottemperanza è esperibile anche per l'esecuzione delle decisioni assunte dal Capo dello Stato in sede di ricorso straordinario (Cass. S.U. civ., sent. n. 2065 del 28.01.2011).