La mobilità volontaria di cui all'art.30 comma 1, così come la procedura prevista al successivo comma 2 bis, si pone come necessariamente prodromica all'espletamento delle procedure di reclutamento mediante concorsi e riguarda il personale delle amministrazioni cedenti non collocato in disponibilità.

Presupposto della mobilità per ricollocazione ex articoli 34 e 34 bis del D.Lgs. n. 165/2001, di converso, è la pregressa posizione di disponibilità dei dipendenti pubblici interessati a seguito di esuberi conseguenti alla loro mancata ricollocazione all'interno della propria amministrazione o di altre amministrazioni in applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 33 del decreto 165/2001 e dell'articolo 2 commi 11 e 12 del decreto legge 95/2012. Dopo aver delineato i caratteri delle due tipologie di mobilità, la Corte dei Conti Sezione di Controllo del Veneto, nella citata delibera n. 162/2013, chiarisce da un punto di vista applicativo, quale delle due procedure (mobilità volontaria o ricollocazione) vada esperita, per prima, da parte delle amministrazioni, che intendano attivare procedure di reclutamento di personale.

 La Sezione, alla luce del citato quadro ricognitivo dell'operatività delle mobilità (volontarie) attivabili ai sensi dell'articolo 30 del decreto 165/2001 e di quelle (per ricollocazione) conseguenti all'applicazione dei successivi articoli 34 e 34 bis del medesimo decreto, ritiene che la procedura di mobilità ex articolo 30 D.Lgs. n. 165/2001 debba essere considerata prevalente rispetto alla procedura di cui agli articoli 34 e 34 bis del medesimo decreto. Secondo la Corte, milita a favore di tale lettura il dato testuale del comma 6 dell'articolo 34 ove si prevede espressamente che: nell' lambito della programmazione triennale del personale di cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni ed integrazioni, le nuove assunzioni sono subordinate alla verificata impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto nell'apposito elenco”. Vincolo assunzionale quest'ultimo, imposto alle amministrazioni che intendano assumere, reiterato peraltro dal comma 5 dell'articolo 34 bis ove si dispone che:“Le assunzioni effettuate in violazione del presente articolo (sul ricollocamento del personale in disponibilità presso le amministrazioni che intendono bandire)sono nulle di diritto. Restano ferme le disposizioni previste dall'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni”.

Le richiamate disposizioni lasciano intendere che la procedura per la ricollocazione del personale in disponibilità vada esperita necessariamente prima di bandire una procedura di reclutamento, mediante apposita comunicazione al soggetto individuato dalla norma;mentre la procedura di mobilità, sia essa volontaria (ex art. 30 comma 1) sia essa obbligatoria (ex articolo 30, comma 2 bis), va effettuata ben prima della comunicazione di voler bandire la procedura di reclutamento. Anzi, quest'ultima appare necessaria proprio perché l'amministrazione che lamenta vacanze di personale in organico non è riuscita con la mobilità volontaria ex articolo 30 a sopperire al proprio fabbisogno.

Detta conclusione appare avvalorata anche dalle posizioni interpretative consolidate assunte dalla Funzione Pubblica laddove si afferma a più riprese che: “la comunicazione di cui all'articolo 34 bis citato non è necessaria ove l'amministrazione intenda ricoprire il posto vacante mediante attivazione di mobilità volontaria, in quanto tale procedura non determina l'immissione di nuove risorse nell'organizzazione amministrativa, ma solo lo spostamento di dipendenti da un'amministrazione all'altra”.(nota circolare della Funzione Pubblica Ufficio Personale Pubbliche Amministrazioni (UPPA) dell'11 aprile 2005)

 Ed ancora che:“….il principio del previo esperimento delle procedure di mobilità è stato più volte affermato dal legislatore nonché talvolta dai contratti collettivi. L'istruttoria finalizzata a verificare la possibilità di assunzione mediante mobilità deve essere svolta al momento della determinazione di acquisizione di nuove unità di personale e, più a monte, al momento della programmazione dei fabbisogni. In sostanza, la valutazione circa l'acquisizione in mobilità da parte di ciascuna amministrazione deve essere compiuta precedentemente all'indizione del concorso o della procedura selettiva, sia mediante il ricorso alle richieste di mobilità volontaria pervenute nonché attraverso l'invio della comunicazione prescritta dall'articolo 34 bis del decreto legislativo n. 165 del 2001. L'articolo 34, comma 6, del predetto decreto legislativo ha, infatti, stabilito che, nella programmazione triennale del personale, le nuove assunzioni restano subordinate alla verificata impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto nell'apposito elenco e, cioè, al personale eccedentario per il quale i tentativi di ricollocazione all'interno e all'esterno dell'amministrazione interessata non abbiano avuto esito”. (Direttiva 3/2005della Funzione Pubblica Ufficio Personale Pubbliche Amministrazioni (UPPA) del 9 novembre2005).

Spending review. Per la Corte, tuttavia, “tale conclusione va poi riesaminata per la necessità di mettere in relazione le disposizioni di cui agli artt. 34 e 34 bis del D.Lgs. n. 165/2001 e l'articolo 30 e la procedura che è stata di recente introdotta dal legislatore e riguarda la gestione delle situazione di eccedenze e sovrannumero conseguenti a provvedimenti di rideterminazione delle dotazioni organiche delle amministrazioni centrali e locali a seguito dell'applicazione delle norme sulla seconda spending review”.

Il comma 11 dell' art.2 del DL 95/2012 in relazione alle riduzioni delle dotazioni organiche a seguito dell'applicazione dei tagli, di cui al comma 1 del medesimo articolo, prevede una articolata modalità di individuazione dei dipendenti che in applicazione delle misure riduttive si trovino in situazioni di eccedenze o sovrannumero.

La disposizione in parte innova, in parte ricalca ed in parte specifica la procedimentalizzazione di cui al citato articolo 33 del D.Lgs. n. 165/2001. L'articolo 33, infatti regola sia il pensionamento da eccedenze sia la mobilità collettiva per quelle Pubbliche Amministrazioni che, in sede di ricognizione annuale prevista dall'articolo 6, comma 1, terzo e quarto periodo, del medesimo D.Lgs. n. 165/2001, individuino delle situazioni di soprannumero o rilevino comunque eccedenze di per-sonale anche in relazione a esigenze funzionali o alla situazione finanziaria.

Solo qualora con dette modalità il personale non possa essere ricollocato, comunque trascorsi novanta giorni dalla comunicazione, ai sensi del comma dell'articolo 33, il personale viene collocato in disponibilità. E, in questo frangente verrebbe in essere la procedura per la gestione del personale in disponibilità in precedenza descritta di cui agli articolo 34 e 34 bis del D.Lgs. n. 165/2001.

Come si evince dalla lettura del comma 11 dell'articolo 2 del decreto 95/2012 la procedura di cui all'articolo 33 viene specificata e integrata. Nel comma 11 infatti rispetto alle procedure di cui all'art.33 del D.Lgs. n. 165/2001 si prevede ulteriormente:

-il collocamento in quiescenza dei dipendenti, che tuttavia “risultano o che risulteranno in possesso dei requisiti anagrafici e contributivi a condizione che il diritto alla decorrenza del trattamento pensio¬nistico venga conseguito entro il 31 dicembre 2014”;

- la predisposizione entro il 31 dicembre 2012 , da parte di tutte le amministrazioni interessate dalle rideterminazioni delle dotazioni organiche di cui al comma 1 dello stesso articolo 2,di una previsione delle cessazioni di personale,anche tenuto conto dei pensionamenti da eccedenze, al fine di verificare i tempi di assorbimento delle posizioni soprannumerarie (comma 11, primo periodo, lettera a));

- l'individuazione da parte delle amministrazioni interessate, entro due anni a decorrere dal 1° gennaio 2013,dei soggetti soprannumerari non riassorbibili, al netto dei collocamenti a riposo per eccedenza (comma 11, primo periodo lettera b));

- l'individuazione da parte delle amministrazioni interessate, entro due anni a decorrere dal 1° gennaio 2013,dei soggetti soprannumerari non riassorbibili, al netto dei collocamenti a riposo per eccedenza (comma 11, primo periodo, lettera c));

-l'avvio, previo esame con le organizzazioni sindacali, dei processi di mobilità guidata, anche intercompartimentale, diretta alla ricollocazione presso altre amministrazioni che presentano vacanze di organico, non riassorbibili, al netto dei collocamenti a riposo per eccedenza (comma 11, primo periodo, lettera d));

-che il personale trasferito mantenga il trattamento economico fondamentale ed accessorio(limitatamente alle voci fisse e continuative che, qualora risulti più elevato rispetto a quello previsto, ammette la corresponsione di specifico assegno ad personam), corrisposto al momento del trasferimento nonché l'inquadramento previdenziale(comma 11, primo periodo, lettera d));

-previo esame con le organizzazioni sindacali, la possibilità che le amministrazioni interessate fissino i criteri per l'utilizzo di forme contrattuali a tempo parziale (definiti in proporzione alle eccedenze con graduale riassorbimento all'atto delle cessazioni del restante perso¬nale e portati a compensazione) del personale non dirigenziale in eccedenza che presenti maggiore anzianità contributiva non ricollocabile con le modalità di cui ai punti precedenti (comma 11, primo periodo, lettera e)).

L'articolo 2, poi, al comma 12 prevede che: “12. Per il personale non riassorbibile nei tempi e con le modalità di cui al comma 11, le amministrazioni dichiarano l'esubero, comunque non oltre il 30 giugno 2013. Il periodo di 24 mesi di cui al comma 8 dell'articolo 33 del decreto legislativo n. 165 del 2001 può essere aumentato fino a 48 mesi laddove il personale collocato in disponibilità maturi entro il predetto arco temporale i requisiti per il trattamento pensionistico”.

Detta disposizione, dunque, prevede:

 -analogamente a quanto previsto dall'articolo 33 del D.Lgs. n. 165/2001,che qualora la procedura per la soluzione della crisi occupazionali da eccedenze o sovrannumero non siano risolvibili con il pensionamento o con le procedure di mobilità collettiva il personale interessato è collocato in esubero (comma 12, primo periodo);

-ulteriormente a quanto previsto dall'articolo 33 del D.Lgs. n. 165/2001, che il periodo di 24 mesi di disponibilità prima della cessazione del rapporto di lavoro (previsto nello stesso articolo 33, comma 8) possa essere aumentato fino a 48 mesi laddove il personale collocato in disponibilità maturi entro il predetto arco temporale i requisiti per il trattamento pensionistico (comma 12, secondo periodo).

Evidenzia poi il Collegio che il legislatore,onde evitare che le amministrazioni dopo aver ridotto le proprie dotazioni organiche e provveduto al pensionamento da eccedenze possano procedere a ricostituire la dotazione organica mediante assunzioni, con l'articolo 14, comma 7 del decreto 95/2012 ha previsto che le quote di spesa liberate a seguito da detti pensionamenti non possano essere utilmente considerate ai fini assunzionali (né in relazione alla cessazione dei rapporti di lavoro né in relazione alle percentuali assunzionali legate a dette cessazioni) (sulla corretta lettura di questa disposizione cfr. Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione n. 373/2012/PAR).

L'articolo 2, comma 13, infine dispone: “La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica avvia un monitoraggio dei posti vacanti presso le amministrazioni pubbliche e redige un elenco, da pubblicare sul relativo sito web. Il personale iscritto negli elenchi di disponibilità può presentare domanda di ricollocazione nei posti di cui al medesimo elenco e le amministrazioni pubbliche sono tenute ad accogliere le suddette domande individuando criteri di scelta nei limiti delle disponibilità in organico, fermo restando il regime delle assunzioni previsto mediante reclutamento. Le amministrazioni che non accolgono le domande di ricollocazione non possono procedere ad assunzioni di personale”.

La Sezione di Controllo, sulla base del quadro normativo delineato (che abbiamo cercato necessariamente di riassumere) e delle considerazioni svolte, procede, di seguito, alla qualificazione giuridica delle disposizioni dell'articolo 2, commi 11, 12 e 13 del decreto legge 95/2012, al fine di stabilire se si tratti di norme speciali destinate a disciplinare la gestione degli esuberi delle amministrazioni pubbliche disposte dalla seconda spending review o se invece le stesse non concorrano ad integrare la disciplina ordinamentale del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni