dott. Antonio M. Vitale - Profili di criticità dell'art. 9 comma 21 del D.L. 78/2010 : “Per il personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici”.

Nei giorni 5 e 6 novembre 2013 sono state sottoposte all'attenzione della Corte Costituzionale le ormai annose questioni connesse al “blocco stipendiale del pubblico impiego”, con particolare riferimento a taluna categoria di pubblici non privatizzati (diplomatici, militari, polizia, prefettizi ecc.)

In attesa di una pronuncia della Consulta, si spera non pilatesca, si evidenziano alcuni profili di criticità che emergono dalla lettura della norma che ha avuto l'effetto di paralizzare gli effetti economici delle progressioni di carriera disposte “e anche maturate” dal personale in regime di diritto pubblico nel triennio in titolo.

Già a seguito della sentenza 223/2012, la Consulta ha censurato parzialmente gli effetti della norma in esame nella parte in cui ha avuto l'effetto di introdurre “una tassazione speciale” del tutto avulsa dalla capacità contributiva del destinatario.

Infatti, l'art. 53 della Carta Costituzionale enuncia chiaramente il principio secondo il quale “tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”.

Tale precetto, unitamente al principio di uguaglianza di cui all'art. 3, ha indotto la Consulta a ritenere illegittimo ogni prelievo discriminatorio che si risolvesse in un provvedimento ablativo avente natura tributaria.

Il principio secondo il quale il diritto acquisito deve soggiacere ai criteri di proporzionalità e progressività nel prelievo fiscale o in ogni qualsiasi altra forma di ablazione è un caposaldo irrinunciabile di giustizia sociale, prima ancora che di diritto.

Particolare attenzione, invece, merita il precetto secondo il quale “le progressioni di carriera … hanno effetti esclusivamente giuridici”, e non economici.

L'esame dell'inciso della norma è particolarmente importante ai fini della valutazione della natura del provvedimento legislativo; nello specifico occorre valutare se la norma incide su diritti acquisiti dal dipendente pubblico o è idonea ad impedirne la maturazione, e più in particolare quello di verificare se la norma ha natura ablativa e quindi di prelievo fiscale, o è semplicemente ostativa alla maturazione del diritto.

Orbene, il tenore della norma è chiaro nello statuire che il diritto connesso alla progressione di carriere si acquisisce giuridicamente e, pertanto, non è abrogato dalla norma. Quelli che non si verificano sono gli effetti patrimoniali conseguenti alla maturazione del diritto.

La mancata abrogazione della norma che attribuisce la maturazione del diritto in ragione della progressione di carriera porta a ritenere che la norma primaria da cui scaturisce il diritto medesimo rimane intatta ed inalterata, mentre ciò che la previsione in esame colpisce sono gli effetti economici che da questa discendono.

A prescindere da ogni sindacato di ragionevolezza e di proporzionalità rispetto alla quantità e qualità del lavoro prestato, non si può sottacere come la norma incida in maniera autoritativa su rapporti tipicamente paritetici e quindi esclusivamente sugli effetti economici consequenziali. Infatti, la maturazione del diritto connesso alla progressione di carriera costituisce l'antecedente logico per l'attribuzione degli effetti economici, altrimenti non vi sarebbe alcun diritto da privare degli effetti economici consequenziali. Pertanto, la norma non impedisce la maturazione del diritto ma, in maniera ablativa, lo espropria degli effetti economici che ne derivano.

Quindi, all'atto della maturazione dei requisiti previsti dalla progressione di carriera si acquisisce un diritto assoluto pieno aventi contenuti sia giuridici che economici. Infatti, l'art. 9 comma 21 del D.L. 78/2010  lascia inalterata maturazione del diritto patrimoniale connesso alla progressione maturata, ma dispone che detto diritto non produca effetti.

A riprova dell'assunto basti considerare che l'inscindibilità della struttura del sinallagma genetico che lega gli effetti giuridici a quelli patrimoniali nel rapporto di impiego comporta che la genesi dei secondi è intimamente collegata alla nascita dei primi. Infatti, l'effetto patrimoniale nasce insieme alla maturazione “giuridica del diritto” ed ha pari contenuto di questo. Solo modificando il contenuto giuridico del diritto possono mutare gli effetti genetici patrimoniali. Pertanto, l'art. 9 comma 21 citato opera in un momento successivo alla piena maturazione del diritto connesso alla progressione di carriera, limitandosi ad espropriare gli effetti patrimoniali di un diritto pienamente acquisito dal dipende in ragione di un immutato rapporto di impiego.

Orbene, se il Legislatore non ha ritenuto di abrogare i diritti connessi alla progressione di carriera, all'atto della maturazione degli stessi il dipendente acquisisce un diritto soggettivo perfetto, attribuito da una disposizione vigente, da cui scaturiscono sia effetti “giuridici” che effetti di natura patrimoniale consequenziali. In ragione della natura paritetica degli effetti patrimoniali del rapporto di impiego pubblico, ne consegue che la norma, non avendo abrogato il diritto, si limita a privare  il dipendente pubblico del credito vantato dallo stesso in ragione del raggiungimento dei requisiti disciplinati dal rapporto di impiego.

Più in particolare, l'effetto della norma è di privare nel triennio (ora nel quadriennio) il dipendente del credito che lo stesso acquisisce all'atto della maturazione del diritto connesso alla progressione di carriera maturata. In sostanza la norma non elimina il diritto, ma statuisce semplicemente che il dipendente debba essere privato della controprestazione che scaturisce dal rapporto sinallagmatico.

Quindi, in questo caso, a differenza del famigerato “contributo di solidarietà già oggetto di censura da parte della Consulta, il prelievo ablativo non ha per oggetto somme di denaro già incamerate dal dipendente , ma si limita a privarlo di un credito.

A ben vedere, il credito entra nella titolarità del dipendente all'atto della maturazione del diritto in ragione “dell'inscindibilità del sinallagma genetico che lega l'effetto giuridico a quello patrimoniale”. Diversamente, qualora il Legislatore avesse disposto l'abrogazione dei diritti connessi alle progressioni carriera, il dipendente non avendo acquisito alcun diritto, non vanterebbe alcun credito.

In sintesi, l'art. 9 comma 21 citato, nella parte di cui trattasi, legittima l'inadempimento del credito   che costituisce la controprestazione monetaria legata alla maturazione del diritto.

Tuttavia, la privazione della possibilità di far valere gli effetti del credito maturato, costituisce una prestazione patrimoniale a carico del dipendente avente importo pari al credito maturato e reso inesigibile per forza di legge.

La privazione del diritto di esigere un credito costituisce una “deminutio patrimonii” al pari di un prelievo su delle somme già incamerate, in quanto costituisce per il dipendente pubblico una “ulteriore ritenuta coattiva alla fonte” su somme che altrimenti entrerebbero nel proprio patrimonio.

Per tale motivo, il mancato pagamento dei crediti nascenti dalla maturazione dei diritti connessi alla progressione di carriera costituisce un provvedimento normativo che priva il dipendente pubblico, con una tassazione speciale, dell'esigibilità di un diritto di credito maturato in occasione del rapporto di lavoro.

La possibilità di maturare un diritto “giuridicamente” comporta che lo stesso entri nel patrimonio del dipendente, e che successivamente, in ragione di una norma espropriativa, il credito maturato è dichiarato privo di effetti.

Da quanto sopra, si ha ragione per propendere per la natura ablativa e tributaria della disposizione di cui all'art. 9 comma 21 citato e succ. mod., nella parte in cui dispone che le progressioni di carriera, nel quadriennio, hanno effetti esclusivamente giuridici e non economici.

La procedura espropriativa di un credito entrato nella titolarità del dipendente all'atto della maturazione giuridica del diritto, in quanto avente un preciso contenuto patrimoniale, può ritenersi legittima solamente se improntata  ai principi di proporzionalità, progressività e uguaglianza imposti dal Legislatore costituente in materia di prelievo tributario.

Tuttavia, ragioni di finanza pubblica hanno portato ad introdurre criteri di prelievo fiscale piuttosto “bizzarri” rispetto alla cultura giuridica del nostro Paese.

Solo i principi di uguaglianza e proporzionalità possono assicurare un prelievo tributario che assicuri giustizia sociale e pienezza dello Stato di diritto. Il solo pensare di potere ovviare all'urgenza di riforme strutturali con misure finanziarie e fiscali estemporanee e talune volte illogiche, è un atteggiamento che avrà l'effetto di traslare sulle prossime generazioni il peso di un rinato bisogno di riabilitarsi.

Nelle more, si spera che ognuno venga chiamato di fronte alla proprie responsabilità: “che ciascuno faccia ciò che gli compete di fare”, insegnava un quanto mai attuale Platone.

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