Accertamento delle violazioni al codice della strada. Ripartizione della competenza tra il Ministero dell'Interno e il Ministero del Lavoro nell'accertamento di violazioni di disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada.

     1. L'accertamento

     Il procedimento sanzionatorio inizia con l'accertamento, da parte degli organi competenti, dei fatti costituenti illecito amministrativo.

     L'accertamento consiste nel rilevamento, da parte degli organi a ciò abilitati, del fatto storico ritenuto contrario a disposizioni normative.

     L'articolo 13 della legge 689/1981 descrive i momenti procedimentali e i poteri degli organi addetti all'accertamento:

    Gli organi addetti al controllo sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro possono, per l'accertamento delle violazioni di rispettiva competenza, assumere informazioni e procedere a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora, a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica.     

   2. Organi di vigilanza. La norma attribuisce agli organi di vigilanza poteri in ordine all'acquisizione di materiale istruttorio: essi assumono informazioni, procedono a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora e a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica utile alle indagini. Possono, inoltre, eseguire sequestri cautelari delle cose e tutte le altre operazioni descritte nella norma di cui all'art. 13 sopra riportato.

   Ovviamente tutte le operazioni devono svolgersi nel rispetto del diritto di difesa sancito dalla Costituzione (art. 24). Pertanto, le perquisizioni locali e nel domicilio devono essere svolte nel rispetto delle norme di cui agli artt. 250 e 251 c.p.p.

La norma in esame parla genericamente di “organi addetti al controllo…”, per cui si rende necessario individuare con precisione quali sono tali organi.

Per una prima individuazione ci aiuta l'art. 57 del codice di procedura penale che ne indica alcuni, rinviando alle disposizioni di leggi speciali per conoscere gli organi competenti.

Trattandosi, nel nostro caso, di accertamenti delle violazioni alle norme della circolazione stradale, occorre fare riferimento al decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285 (Nuovo codice della strada) che, all'art. 12, indica i soggetti cui compete l'espletamento dei servizi di polizia stradale.

   3. Espletamento dei servizi di polizia stradale.  Ai sensi della norma di cui all'art. 12:

    1. L'espletamento dei servizi di polizia stradale previsti dal presente codice spetta:

a) in via principale alla specialità Polizia Stradale della Polizia di Stato;

b) alla Polizia di Stato;

c) all'Arma dei carabinieri;

d) al Corpo della guardia di finanza;

d-bis) ai Corpi e ai servizi di polizia provinciale, nell'ambito del territorio di competenza;

e) ai Corpi e ai servizi di polizia municipale, nell'ambito del territorio di competenza;

f) ai funzionari del Ministero dell'interno addetti al servizio di polizia stradale .

f-bis) al Corpo di polizia penitenziaria e al Corpo forestale dello Stato, in relazione ai compiti di istituto.

2. L'espletamento dei servizi di cui all'art. 11, comma 1, lettere a) e b) , spetta anche ai rimanenti ufficiali e agenti di polizia giudiziaria indicati nell'art. 57, commi 1 e 2, del codice di procedura penale.

3. La prevenzione e l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale e la tutela e il controllo sull'uso delle strade possono, inoltre, essere effettuati, previo superamento di un esame di qualificazione secondo quanto stabilito dal regolamento di esecuzione:

a) dal personale dell'Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale, dell'Amministrazione centrale e periferica del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Dipartimento per i trasporti terrestri appartenente al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dal personale dell'A.N.A.S;

b) dal personale degli uffici competenti in materia di viabilità delle regioni, delle province e dei comuni, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade di proprietà degli enti da cui dipendono;

c) dai dipendenti dello Stato, delle province e dei comuni aventi la qualifica o le funzioni di cantoniere, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade o sui tratti di strade affidate alla loro sorveglianza;

d) dal personale delle Ferrovie dello Stato e delle ferrovie e tranvie in concessione, che espletano mansioni ispettive o di vigilanza, nell'esercizio delle proprie funzioni e limitatamente alle violazioni commesse nell'ambito dei passaggi a livello dell'amministrazione di appartenenza;

e) dal personale delle circoscrizioni aeroportuali dipendenti dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nell'ambito delle aree di cui all'art. 6, comma 7;;

f) dai militari del Corpo delle capitanerie di porto, dipendenti dal Ministero della marina mercantile, nell'ambito delle aree di cui all'art. 6, comma 7.    

3-bis. I servizi di scorta per la sicurezza della circolazione, nonché i conseguenti servizi diretti a regolare il traffico, di cui all'articolo 11, comma 1, lettere c) e d), possono inoltre essere effettuati da personale abilitato a svolgere scorte tecniche ai veicoli eccezionali e ai trasporti in condizione di eccezionalità, limitatamente ai percorsi autorizzati con il rispetto delle prescrizioni imposte dagli enti proprietari delle strade nei provvedimenti di autorizzazione o di quelle richieste dagli altri organi di polizia stradale di cui al comma 1.

4. La scorta e l'attuazione dei servizi diretti ad assicurare la marcia delle colonne militari spetta, inoltre, agli ufficiali, sottufficiali e militari di truppa delle Forze armate, appositamente qualificati con specifico attestato rilasciato dall'autorità militare competente.

5. I soggetti indicati nel presente articolo , eccetto quelli di cui al comma 3-bis, quando non siano in uniforme, per espletare i propri compiti di polizia stradale devono fare uso di apposito segnale distintivo, conforme al modello stabilito nel regolamento.

Gli organi di vigilanza individuati nell'articolo 12 CdS espletano i seguenti servizi di polizia stradale:

a)             la prevenzione e l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale;

b)            la rilevazione degli incidenti stradali;

c)             la predisposizione e l'esecuzione dei servizi diretti a regolare il traffico,

d)            la scorta per la sicurezza stradale;

e)             la tutela e il controllo sull'uso della strada.

Concorrono, inoltre, alle operazioni di soccorso automobilistico e stradale in genere e collaborano all'effettuazione di rilevazioni per studi sul traffico.

    Ai servizi di cui sopra, da qualunque autorità espletati, provvede il Ministero dell'Interno, fatte salve le attribuzioni dei Comuni nell'ambito dei centri abitati.

Gli agenti ed ufficiali di polizia municipale, in conformità della regola generale stabilita dall'art. 13 della legge n. 689 del 1981 in tema di accertamento delle sanzioni amministrative pecuniarie, in quanto organi di polizia giudiziaria con competenza estesa all'intero territorio comunale, hanno il potere di accertare le violazioni in materia di circolazione stradale punite con sanzioni amministrative pecuniarie in tutto tale territorio, anche, quindi, su strade statali al di fuori del centro abitato. Ne deriva che, una volta stabilito che gli ufficiali e gli agenti della polizia municipale hanno tale potere nell'ambito dell'intero territorio comunale, gli accertamenti di violazioni del codice della strada da essi compiuti in tale territorio debbono ritenersi per ciò stesso legittimi sotto il profilo della competenza dell'organo accertatore, restando l'organizzazione, la direzione e il coordinamento del servizio elementi esterni all'accertamento, ininfluenti su detta competenza (Cass. civ. n. 484/2012).

4. Autorità competente per le sanzioni ex D.Lgs. n. 234/07. Dubbi sono sorti relativamente alla legittimazione, in capo alla Direzione Provinciale del Lavoro quale organo accertatore presso l'impresa di autotrasporto, in ordine alla rilevazione e alla contestazione delle violazioni al codice della strada e all'irrogazione delle relative sanzioni.

La disciplina circa le competenze tra i diversi organi accertatori va rinvenuta nel codice della strada.

 L'art. 174 del codice della strada fa riferimento al Regolamento CEE        3820/85 e 3821/85 in vigore fin dal 29 settembre 1986; tale Regolamento si applica ai veicoli di massa complessiva superiore a 3,5 tonnellate e con velocità superiore a 30 Km orari.

  L'art. 179 del codice della strada prevede una serie di violazioni che possono essere commesse nell'uso del cronotachigrafo e dischi. Le principali violazioni che vengono sanzionate riguardano: a) veicolo circolante senza cronotachigrafo; b) veicolo che circola con cronotachigrafo non rispondente alle caratteristiche previste; c) veicolo che circola con cronotachigrafo non funzionante; d) mancato inserimento nel cronotachigrafo del disco.

  I cronotachigrafi necessari per calcolare il rispetto dei tempi di guida e riposo indicano e registrano la velocità, le distanze e i tempi di lavoro. L'utilizzo dei cronotachigrafi si basa sulle disposizioni del Regolamento CE n. 561/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 marzo 2006, il quale ha abrogato il vecchio Regolamento CEE n. 3820/85 del 20 dicembre 1985.

  I controlli sui conducenti, le imprese e i veicoli di tutte le categorie di trasporto sono disciplinati dal d.lgs. 4 agosto 2008 n. 144; i controlli da effettuarsi sono descritti dall'allegato I al decreto stesso.

  L'art. 11 del CdS definisce i servizi di polizia stradale che possono essere svolti unicamente dagli organi indicati nel successivo art. 12.

Come si vede le fonti che regolano la materia sono estremamente complesse e si distinguono in comunitarie, italiane, prassi amministrativa e, da ultimo, anche la giurisprudenza.

Le sanzioni corrispondenti alle violazioni accertate sono di due categorie: 1) sanzioni irrogabili direttamente dalla polizia stradale; 2) sanzioni irrogabili dalla Direzione Provinciale del Lavoro (DPL).

Dall'esame delle norme citate si evince che la Polizia Stradale deve comunicare alla DPL territoriale, perché provveda nell'ambito delle sue attribuzioni, le seguenti violazioni: mancata esibizione dei dischi, superamento del periodo massimo di guida giornaliero-settimanale, omissione delle pause, cronotachigrafo mancante, non omologato, non funzionante o alterato, omesso inserimento del foglio, messa in circolazione di un veicolo sprovvisto di cronotachigrafo o non omologato, mancata annotazione manuale delle attività di guida e di riposo con veicolo avente cronotachigrafo non funzionante, omissioni o irregolarità sui fogli di registrazione.

L'art. 7, comma 1, della legge n. 727/1978  affida agli organi di polizia stradale il compito di vigilare sul rispetto delle norme sulla circolazione e stabilisce che i fogli di registrazione sono soggetti al controllo dell'Ispettorato del Lavoro per i provvedimenti di istituto.

L'art. 12, commi 4 e 5, D.M. 22 maggio 1998 n. 212 conferma la distinzione delle competenze tra gli organi di polizia stradale, l'Ispettorato del Lavoro  e l'Albo Provinciale in cui l'impresa è iscritta per le verifiche di competenza.

La distinzione delle specifiche competenze ed attribuzioni riconosciute ai diversi organi è ribadita nel comma 4 del D.Lgs. 04.08.2008, n. 144 che recita: “Sono in ogni caso fatte salve le specifiche competenze ed attribuzioni previste dalle disposizioni normative vigenti, in materia di controllo e presso la sede delle imprese, per ambiti di applicazione diversi da quelli del presente decreto”.
Gli Ispettori del Lavoro, dunque, nell'adozione dei provvedimenti sanzionatori in materia di circolazione stradale, esorbitano dalle funzioni e dalle attribuzioni conferite loro dalle leggi e dai regolamenti, per cui tutti i loro atti di accertamento di violazioni al codice della strada devono ritenersi nulli per difetto di potere.

Secondo i principi di diritto pubblico, l'atto amministrativo emesso da organi non competenti, è viziato da nullità insanabile per straripamento di potere.

Va, tuttavia, sottolineato che gli Ispettori del Lavoro che, nell'attività di accertamento delle violazioni di loro competenza, rilevassero violazioni di norme che esulano dalle attribuzioni di istituto, in quanto pubblici ufficiali, hanno l'obbligo di denunciarle alle Autorità competenti (GdP Pordenone 18 novembre 2010).

Secondo l'art. 17, comma secondo, L. n. 689 del 1981, per quanto riguarda il codice della strada, il funzionario che ha accertato la violazione deve presentare rapporto al Prefetto. Al riguardo la Cassazione (Cass. civ. n. 908/2011) ritiene che l'irrogazione di sanzioni amministrative in caso di violazione dell'art. 179 del Cds (per immissione in circolazione di veicoli con cronotachigrafo manomesso) rientra tra le competenze spettanti al Prefetto, con esclusione della competenza degli ispettori del lavoro, come si evince dalla seguente massima:

Il d.m. 12 luglio 1995, art. 6, recante norme di attuazione della normativa Cee (direttiva del Consiglio n. 88/599/Cee; regolamento Cee n. 3820/85 e n. 3821/85) e l. n. 727 del 1978, art. 7, comma 2, riguardanti il settore trasporto su strada con particolare riferimento alla disciplina dell'apparecchiatura di controllo (cd. cronotachigrafo), ha ripartito tra il Ministero dell'interno e il Ministero del lavoro le competenze concernenti l'applicazione della normativa comunitaria anzidetta, stabilendo che i controlli su strada e i controlli nei locali delle imprese sono coordinati rispettivamente dal Ministero dell'interno, e quindi dalla Polizia stradale, e dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale. (In base a tale principio la S.C. ha escluso la competenza funzionale degli ispettori del lavoro ad accertare, nell'ambito delle visite ispettive presso i locali dell'impresa, violazioni circa la regolare tenuta, da parte degli autotrasportatori che prestano la propria opera in favore dell'impresa, dei fogli di registrazione, cd. cronotachigrafi) (Cass. civ. n. 908/2011).

5. Un diverso orientamento giurisprudenziale.

Se la giurisprudenza dei giudici di pace (cfr. Giudice di Pace di Como, 25.10.2005, n. 1559; Giudice di Pace Como, 14.11.2005, n. 1635/05; Giudice di Pace di Pordenone 18.11.2010)  ha affermato il difetto di legittimazione in capo alla Direzione Provinciale del Lavoro in ordine alla contestazione delle sanzioni del codice della strada sulla base delle argomentazioni sopra esposte, confermate, poi dalla giurisprudenza della Suprema Corte (Cass. civile, sez. lav., 17.01.2011, n. 900; Cass. civile, sez. lav., 17.01.2011, n. 908), una recente sentenza del Tribunale di Pordenone (Tribunale Pordenone, 17.07.2013, n. 724) ha espresso un diverso e, anzi, opposto orientamento.

Il Tribunale, decidendo in sede di appello avverso una sentenza del Giudice di Pace di Pordenone, aderiva acriticamente alle tesi dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Trieste, sostenendo la legittimazione in capo al Ministero del Lavoro in ordine all'accertamento delle violazioni previste e punite dall'art. 174 nonché degli artt. 178 e 179 C.d.S.

Il Tribunale, partendo dalla considerazione che i regolamenti CEE 3820/85 e 3221/85 (rectius 3821/85) disponevano che “i controlli su strada fossero sottoposti all'attività di coordinamento e alla attribuita competenza del Ministero dell'Interno mentre i controlli nei locali delle imprese fossero sottoposti all'attività di coordinamento e alla attribuita competenza del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale”, riteneva errata la pronuncia del Giudice di Pace di Pordenone che escludeva la competenza della Direzione Provinciale del Lavoro in ordine alle violazioni al C.d.S.

La tesi del Tribunale, peraltro non assistita da congrua motivazione, non può essere condivisa. I regolamenti CEE sopra citati dispongono che gli accertamenti devono svolgersi nel rispetto delle specifiche competenze ed attribuzioni previste dalle disposizioni normative vigenti. Al riguardo la Cassazione ha precisato che il fondamento dei controlli da parte degli Ispettori del Lavoro va rinvenuto nella tutela del lavoratore, mentre quello dei controlli svolti dalla Polizia Stradale nella tutela della pubblica sicurezza. Quindi, essendo diverse le finalità della normativa in materia, le competenze vanno ripartite tenendo conto delle specifiche competenze attribuite al Ministero dell'Interno e al Ministero del Lavoro.

Un recente (dicembre 2013) studio dell'ASAPS (Associazione Sostenitori Amici della Polizia Stradale), avente quale titolo “LUCI E OMBRE SULLA LEGITTIMAZIONE IN CAPO ALL'ORGANO ACCERTATORE PER LA CONTESTAZIONE DELLE SANZIONI  DEL CDS – LA DIREZIONE PROVINCIALE DEL LAVORO -, perviene alla conclusione che “la Direzione Provinciale del Lavoro non sia tra gli organi competenti all'accertamento delle violazioni attinenti norme del Codice della Strada ed all'applicazione delle relative sanzioni”. A dimostrare la fondatezza della propria tesi l'ASAPS fa riferimento alla circolare esplicativa del Ministero dell'Interno n. M/2413-13 del 25.05.2001 avente ad oggetto <Regolamenti CEE 3820/85 e 3821/85. Competenza dell'Ispettorato del Lavoro>, nella quale si legge “Il Ministero del Lavoro e della previdenza sociale ha affermato la competenza dell'Ispettorato del Lavoro ad accertare alcune violazioni previste dal nuovo Codice della Strada. Al riguardo, in termini generali, si fa presente che, alla luce della vigente normativa, la scrivente non può che ribadire che, ai sensi dell'art. 12 C.d.s., all'Ispettorato del Lavoro non spetta l'espletamento dei servizi di polizia stradale. Ciò in quanto in base al disposto del citato art. 12, comma 2, C.d.s., l'espletamento dei servizi relativi alla prevenzione e all'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale spetta anche ai rimanenti ufficiali e agenti di Polizia Giudiziaria indicati nell'art. 57, commi 1 e 2, del c.p.p. Nei suddetti commi dell'art. 57 c.p.p. non è ricompreso il personale dipendente dall'Ispettorato del Lavoro (gli ispettori del lavoro sono comunque ufficiali di Polizia Giudiziaria ai sensi del D.P.R. 19/3/1955, n. 520), il quale è ricompreso, invece, tra gli ufficiali e agenti di Polizia Giudiziaria di cui al comma 3 dell'art. 57 c.p.p. Tale ultima disposizione, tuttavia, non è stata richiamata dall'art. 12, comma 2, C.d.s. il quale – si ripete - fa riferimento esclusivamente ai soggetti individuati ai sensi dell'art. 57, commi 1 e 2, c.p.p. Alla luce delle sopra esposte considerazioni non risulta consentito ai dipendenti di che trattasi esperire attività di accertamento delle violazioni alle norme del C.d.s. (…). Ed è proprio la “tutela psicofisica dei lavoratori” che determina il campo di intervento dell'Ispettorato del Lavoro rispetto a quello attribuito agli organi di Polizia Stradale individuati dall'art. 12 C.d.s. ai quali spetta invece l'attività di vigilanza e controllo in materia di sicurezza stradale”.

6. Considerazioni finali. In conclusione, l'orientamento del Tribunale di Pordenone, per le ragioni sopra esposte, non può essere condiviso. Il legislatore ha ritenuto attribuire specifici adempimenti agli Ispettori del Lavoro al solo fine della salvaguardia della salute dei dipendenti di imprese di autotrasporti, mentre alla Polizia Stradale e agli altri funzionari ha affidato compiti e attribuzioni per garantire la sicurezza stradale. Secondo la Suprema Corte, infatti, il fondamento dei controlli da parte degli Ispettori del Lavoro va rinvenuto nella tutela del lavoratore, mentre quello dei controlli svolti dalla Polizia Stradale nella tutela della pubblica sicurezza. La distinzione, pertanto, è ben delineata sia nelle decisioni dei giudici di pace sia nelle citate sentenze della Cassazione, affatto ignorate dal tribunale di Pordenone.

L'interpretazione della Cassazione è condivisa anche dall'ASAP (Associazione Sostenitori e Amici della Polizia Stradale) che ha prodotto un brillante studio al riguardo.

Comunque, anche il Ministero dell'Interno (circolare esplicativa n. M/2413-13 del 25.05.2001) ha ufficialmente sostenuto la tesi della distinzione delle attribuzioni tra il Ministero dell'Interno e il Ministero del Lavoro, escludendo, quindi, che a quest'ultimo sia stata attribuita la competenza in materia di codice stradale.

Dunque, l'espletamento dei servizi di polizia stradale è affidato agli organi elencati nell'art. 12 del codice della strada e, per quanto concerne i servizi di cui all'art. 11, comma 1, lettere a) e b), dello stesso codice anche agli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria indicati nell'art. 57, commi 1 e 2, del codice di procedura penale, con esclusione, quindi, degli Ispettori del Lavoro, le cui attribuzioni sono specificate nella legge 22 luglio 1961, n. 628.