di Gerolamo Taras - I Comuni e le Province devono garantire il diritto all'accesso a tutti i provvedimenti dell'Amministrazione non classificati come “segreti” o contenenti dati sensibili, che devono essere consegnati ai richiedenti sulla base e con le modalità dettate dalle specifiche norme regolamentari di cui gli Enti sono tenuti a dotarsi

E' quanto emerge dal parere del 22/07/2014 - Accesso agli atti - art. 10 dlgs 267/2000 -  espresso dal Ministero dell' Interno in risposta al quesito formulato da un comune in merito al diritto di accesso esercitato da un cittadino.

Il  cittadino, aveva chiesto il rilascio di copia di una serie di atti relativamente agli anni dal 2004 al 2013 concernenti, tra l'altro, le posizioni organizzative, le schede di valutazione, la relazione metodologica sull' attività di valutazione, la relazione del Nucleo di valutazione e le indennità corrisposte per ciascuna posizione organizzativa. Atti per i quali non aveva alcun interesse, diretto ed attuale, se  non quello di valutare la correttezza degli atti adottati dall' Amministrazione.

Secondo il Ministero  “la specifica norma sull'accesso agli atti degli enti locali, di cui all' art. 10 del decreto legislativo n. 267/00, non è soggetta alle limitazioni previste dalla legge n. 241/90 che impongono la dimostrazione di un effettivo interesse alla conoscenza di un provvedimento emesso e detenuto dalla pubblica amministrazione”.

L' articolo 10 del decreto legislativo n. 267/00 - che disciplina il diritto di accesso e informazione - dispone infatti che tutti gli atti dell'amministrazione comunale sono pubblici, rafforzando il diritto alla trasparenza dell'azione amministrativa locale per il cittadino-elettore.

Per il Ministero, come riportato nel parere sopra citato, il diritto del cittadino  residente di accedere agli atti amministrativi dell'ente locale di appartenenza, senza alcun condizionamento e senza necessità della previa indicazione delle ragioni della richiesta, sarebbe poi rafforzato dalle vigenti disposizioni, che impongono gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, come dettate in particolare dagli articoli 5 e 9 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Norme che prevedono, tra l'altro, il diritto di chiunque di richiedere documenti, informazioni o dati.

Il parere del  Ministero rappresenta l' ultima pronuncia, sulla configurazione e sulla concreta  applicazione del diritto di accesso agli  atti delle amministrazioni comunali e provinciali, da parte dei cittadini residenti.

L' interpretazione della norma, come pure il riconoscimento  ai cittadini del diritto di conoscere e valutare i comportamenti degli enti che li rappresentano, sono tuttora controversi.

Riportiamo  gli argomenti dei diversi orientamenti.

La disposizione di cui all'  10 del D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, nello stabilire che “tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale …sono pubblici, ad eccezione di quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco…che ne vieti l'esibizione” riconosce  un diritto di accesso a tali atti a tutti i cittadini appartenenti ai predetti enti territoriali (i quali sono, ab origine identificati dalla norma come portatori di un interesse diffuso alla conoscenza degli atti in argomento, interesse che può essere tutelato da ciascuno di essi, o uti singulo o associato ad altri soggetti).

Il cittadino residente  nel territorio del comune (o della provincia) può accedere a tutti i documenti dell'ente locale, ai sensi dell'art. 10, comma 1, del decreto legislativo n. 267/2000, senza essere condizionato dalla titolarità di una situazione giuridica differenziata né dalla necessità di motivare la sua istanza con riferimento ad uno specifico interesse all'accesso. L' esercizio di tale diritto è infatti equiparabile all'attivazione di un'azione popolare, finalizzata ad una più efficace e diretta partecipazione del cittadino all'attività amministrativa dell'ente locale e alla realizzazione di un più immanente controllo sulla legalità dell'azione amministrativa.

Secondo tale teoria, con l' inserimento nel TUEL dell' art. 10, il legislatore ha  introdotto nell' ordinamento, in materia di accesso agli atti, una disciplina specifica per gli enti locali, diversa da quella generale contenuta negli artt. 22 e seguenti del Capo V della legge 7.8.1990, n. 241.

Gli elementi di specificità  riguardano in primo luogo i destinatari della norma; il soggetto passivo viene identificato dal T.U.E.L. nel  comune o la provincia, ed  il soggetto attivo nei cittadini residenti (ovvero i consiglieri comunali o provinciali). Al contrario della  legge generale sul procedimento amministrativo che si rivolge a tutti i soggetti privati che abbiano un interesse diretto concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata.

Tale specialità comporta, poi, in linea generale, che le norme contenute nella legge n. 241/90 si applichino solo in via suppletiva, ove necessario, e nei limiti in cui siano compatibili con il TUEL. Mentre l'art. 22, comma 1, lett. b), della legge n. 241/90 prevede che la legittimazione all'accesso spetti soltanto ai soggetti titolari di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso”, l'art. 10 del TUEL non stabilisce invece alcuna restrizione e si limita a prevedere l'esistenza di un'area di atti (non precisata) il cui accesso o è assolutamente precluso per legge o è differibile (tale essendo l'effetto pratico della necessaria dichiarazione del Sindaco) nei casi previsti da un apposito regolamento, a tutela della riservatezza.

E' questa la linea interpretativa della norma da parte della Commissione per l' accesso ai documenti amministrativi di cui all' art. 27 della legge 241/90 e di una corrente minoritaria della Magistratura Amministrativa.

Tale linea contrasta con l' orientamento giurisprudenziale dominante.

Secondo il Consiglio di Stato “ il primo comma di tale articolo, sancendo il principio della generale pubblicità degli atti delle amministrazioni locali («tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici», ad eccezione di quelli riservati per legge o dichiarati tali da un atto del sindaco o del presidente della provincia allo scopo di tutelare la riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese)  non implica affatto una diversa configurazione del diritto di accesso siccome delineato nell'art. 25 legge sul procedimento amministrativo. E nemmeno regola secondo modalità differenziate l'esercizio di tale “diritto”.  Pertanto anche per gli atti del Comune o della provincia  l'accesso ai documenti amministrativi è “consentito soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente, si rivolgono e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva che, anche se non deve assumere necessariamente la consistenza dell'interesse legittimo o del diritto soggettivo, deve, però, costituire una posizione giuridicamente tutelata non potendo identificarsi con il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento della attività amministrativa” (C.d.S., Sez. IV, Sent. n. 2820 del 31-05-2007). L'articolo 24,comma 3, della legge n. 241 del 1990 sancisce l'esplicita inammissibilità delle istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni (cfr. C.d.S., Sez. VI, sent. n. 116 del12-01-2011).

Per il Consiglio di Stato quindi la disposizione succitata stabilisce soltanto che, “in linea di massima, gli atti comunali e provinciali non sono riservati ed inaccessibili (fatte salve le esclusioni ivi contemplate), mentre nulla dispone riguardo ai requisiti di accoglimento della domanda che, pertanto, non si discostano da quelli stabiliti nella disciplina generale contenuta negli artt. 22 e seguenti del Capo V della legge 7.8.1990, n. 241”.

“Detto altrimenti, l'art. 10 del t.u. ee. Ll. contiene una deroga all'art. 24 l. n. 241/1990,  che elenca i documenti esclusi dal diritto di accesso, e non anche all'art. 22 (Definizioni e princípi in materia di accesso) della stessa legge”.

“Anche per tali atti vale la norma da ultimo citata secondo cui il diritto di accesso è riconosciuto unicamente a chi vanti un interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”.

Viene pure respinta la tesi  di un diritto di accesso agli atti dei comuni e delle province libero per i soli residenti, “atteso che una siffatta esegesi, comunque non evincibile dal richiamato dettato normativo, non sarebbe in linea con la fondamentale direttiva costituzionale di eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge”.

Ma non mancano anche all' interno della Magistratura amministrativa, condivisibili, voci di dissenso. Fra tutte il TAR Puglia Lecce 12 aprile 2005 n. 206, secondo cui   l' art. 10 del TUEL … stabilisce espressamente e in linea generale (fatte salve, cioè, le eccezioni previste dalla norma stessa) la pubblicità degli atti adottati dal Comune e dalla Provincia (nonché dalle Unioni di Comuni)… la norma riconosce quindi un diritto di accesso a tali atti da parte di tutti i cittadini appartenenti ai predetti enti territoriali (i quali sono pertanto identificati dalla norma come portatori di un interesse diffuso alla conoscenza degli atti in argomento, interesse che può essere tutelato da ciascuno di essi, o uti singulo o associato ad altri soggetti). Del resto, la previsione normativa resterebbe una vox clamans in deserto se fosse consentito all'Amministrazione interessata di negare l'accesso a tali atti, che sono invece considerati pubblici ope legis. A questa norma fa poi da contraltare il citato art. 22 L. n. 241/90, che prevede, in generale, la legittimazione all'accesso da parte di tutti i soggetti privati, ed in particolare dei portatori di interessi pubblici o diffusi.

Non avrebbe poi senso … “stabilire la pubblicità di un atto e poi impedire di fatto che l'accesso sia precluso ad un soggetto che, in forza di una legittimazione riveniente da una norma di legge, voglia prendere visione di quell'atto”.