Nel caso di immobile concesso in comodato ad un Comune i lavori di manutenzione straordinaria non possono essere finanziati con mutuo ma esclusivamente con spesa corrente. La posizione della Corte di Conti.
La Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per il Lazio, con delibera 9 aprile 2015, n. 47, risponde alla richiesta di parere a seguito di un quesito rivolto ad essa dal Sindaco di un Comune, concernente la possibilità di fare ricorso all'indebitamento per il finanziamento di lavori di straordinaria manutenzione di un immobile ottenuto in comodato gratuito da un ente ecclesiastico.
Il Sindaco del Comune interessato espone di aver ottenuto un contributo, avendo partecipato ad un bando dell'Assessorato all'Agricoltura per realizzare il programma di sviluppo rurale del Lazio 2007-2013.
Avendo stipulato un contratto di comodato gratuito con un ente parrocchiale per la disponibilità ventennale per realizzarvi una sala polivalente in cui svolgere attività di promozione e sviluppo territoriale nonché attività sociale e dovendo a tal fine realizzare lavori di straordinaria manutenzione sul medesimo, il Sindaco chiede alla Corte dei Conti di sapere se sia legittima la possibilità di stipulare un mutuo per cofinanziare tali oneri non coperti dalla concessione del contributo regionale.
I giudici contabili evidenziano che l'art. 119, comma 6, Cost. prevede che gli enti locali e le Regioni «possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese d'investimento […]» e conferisce rilevanza costituzionale al principio il principio della c.d. golden rule ovvero del ricorso all'indebitamento come finalizzato in via esclusiva al finanziamento degli investimenti.
L'impossibilità di ricorrere all'indebitamento per finanziare spese correnti era già prevista nel TUEL all'art. 202, comma 1, il quale prevede che: «1. Il ricorso all'indebitamento da parte degli enti locali è ammesso esclusivamente nelle forme previste dalle leggi vigenti in materia e per la realizzazione degli investimenti. Può essere fatto ricorso a mutui passivi per il finanziamento dei debiti fuori bilancio di cui all'articolo 194 e per altre destinazioni di legge. 2. Le relative entrate hanno destinazione vincolata».
Le altre destinazioni previste dalla legge riguardano puntuali disposizioni normative come quelle che autorizzano gli enti locali a contrarre mutui per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubblico locale, pur essendo preclusa in generale la loro possibilità di indebitarsi per finanziare spese di natura corrente, così come previsto dalla L. n. 448/2001, art. 27, comma 14; oppure come quelle che consentono la contrazione di mutui per la copertura dei debiti fuori bilancio, nel senso di autorizzare il ricorso alla stipula di mutui per il finanziamento di spese di parte corrente derivanti dalla copertura dei debiti fuori bilancio con effetto limitato a quelli maturati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, così come stabilisce la L. n. 448/2001, art. 41, comma 4.
I giudici contabili evidenziano che la legge finanziaria del 2003 (L. n. 289/2002), all'art. 30, comma 15, prevede che: «qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione».
Le fattispecie costituenti indebitamento agli effetti dell'applicazione dell'articolo 119, comma 6 Cost. e le operazioni integranti investimento, sono precisate dalla L. n. 350/2003 (finanziaria 2004) art. 3, commi 16-21, quali prevedono che: «le Regioni a statuto ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui agli articoli 2, 29 e 172, comma 1, lettera b), del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ad eccezione delle società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici, possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. Le Regioni a statuto ordinario possono, con propria legge, disciplinare l'indebitamento delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere e degli enti e organismi di cui all'articolo 12 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, solo per finanziare spese d'investimento […] costituiscono indebitamento, agli effetti dell'art. 119, sesto comma, della Costituzione, l'assunzione di mutui, l'emissione di prestiti obbligazionari, le cartolarizzazioni relative a flussi futuri di entrata, a crediti e a attività finanziarie e non finanziarie, l'eventuale somma incassata al momento del perfezionamento delle operazioni derivate di swap (cosiddetto upfront), le operazioni di leasing finanziario stipulate dal 1 gennaio 2015, il residuo debito garantito dall'ente a seguito della definitiva escussione della garanzia. Inoltre, costituisce indebitamento il residuo debito garantito a seguito dell'escussione della garanzia per tre annualità consecutive, fermo restando il diritto di rivalsa nei confronti del debitore originario […]
La L. 24 dicembre 2003, n. 350, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004, in G.U. 27 dicembre 2003, n. 299, S.O.), all'art. 3, comma 18, dispone che: «ai fini di cui all'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, costituiscono investimenti:
a) l'acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali;
b) la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti;
c) l'acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale;
d) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale;
e) l'acquisizione di aree, espropri e servitù onerose;
f) le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti;
g) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni;
h) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all'erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata. In tale fattispecie rientra l'intervento finanziario a favore del concessionario di cui al comma 2 dell'articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109;
i) gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio».
I giudici contabili richiamano inoltre la Sentenza della Corte Costituzionale n. 425, depositata il 29 dicembre 2004, (in G.U. 5 gennaio 2005, n. 1) emanata nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi da 16 a 21, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato-legge finanziaria 2004), promossi con ricorsi della Regione Siciliana, della Regione Sardegna, della Regione Marche, della Regione Toscana, della Regione Emilia-Romagna, della Regione Umbria, della Provincia autonoma di Trento, della Regione Valle d'Aosta e della Regione Campania.
Ad avviso del giudice delle leggi «la nozione di “indebitamento” è ispirata ai criteri adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi pubblici; si tratta, in definitiva, di tutte le entrate che non possono essere portate a scomputo del disavanzo calcolato ai fini del rispetto dei parametri comunitari [di conseguenza] sono pertanto infondate le censure sollevate in relazione ai commi 17 e 18 dell'art. 3 in esame sul presupposto che spetti alla Regione e non allo Stato, il potere di definire le nozioni di indebitamento e di investimento ai fini dell'attuazione del vincolo espresso nell'art. 119, sesto comma, della Costituzione. Resta naturalmente fermo che qualora, in concreto, lo Stato effettuasse scelte irragionevoli, le Regioni ben potrebbero contestarle nelle sedi appropriate […] ciò posto, è chiaro come non si possa ammettere che ogni ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di concretizzazione delle nozioni di indebitamento e di investimento ai fini predetti. Trattandosi di far valere un vincolo di carattere generale, che deve valere in modo uniforme per tutti gli enti, solo lo Stato può legittimamente provvedere a tali scelte».
La categoria dell'indebitamento degli enti locali è stato oggetto di attenzione nella L. 12 novembre 2011, n. 183, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, (Legge di stabilità 2012, in G.U. 14 novembre 2011, n. 265, S.O.), art. 8, il quale dispone che: «1. All'articolo 204, comma 1, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, le parole: «il 10 per cento per l'anno 2012 e l'8 per cento a decorrere dall'anno 2013» sono sostituite dalle seguenti: «l'8 per cento per l'anno 2012, il 6 per cento per l'anno 2013 e il 4 per cento a decorrere dall'anno 2014».
2. All'articolo 10, secondo comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281, le parole: «25 per cento» sono sostituite dalle seguenti: «20 per cento».
2-bis. Resta fermo il limite del 25 per cento per l'indebitamento autorizzato dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, fino al 31 dicembre 2011, limitatamente agli impegni assunti alla data del 14 novembre 2011 per spese di investimento finanziate dallo stesso, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate e risultanti da apposito prospetto da allegare alla legge di assestamento del bilancio 2012. L'istituto finanziatore può concedere i finanziamenti di cui al primo periodo soltanto se relativi agli impegni compresi nel citato prospetto; a tal fine, è tenuto ad acquisire apposita attestazione dall'ente territoriale.
3. Ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica a decorrere dall'anno 2013 gli enti territoriali riducono l'entità del debito pubblico. A tal fine, le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione. Con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, fermo restando quanto previsto dall'articolo 204 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e dall'articolo 10, secondo comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281, sono stabilite le modalità di attuazione del presente comma. In particolare sono stabilite:
a) distintamente per Regioni, Province e Comuni, la differenza percentuale, rispetto al debito medio pro capite, oltre la quale i singoli enti territoriali hanno l'obbligo di procedere alla riduzione del debito;
b) la percentuale annua di riduzione del debito;
c) le modalità con le quali può essere raggiunto l'obiettivo di riduzione del debito. A tal fine, si considera comunque equivalente alla riduzione il trasferimento di immobili al fondo o alla società di cui al comma 1 dell'articolo 6.
4. Agli enti che non adempiono a quanto previsto nel comma 3 del presente articolo, si applicano le disposizioni contenute nell'articolo 7, comma 1, lettere b) e d), e comma 2, lettere b) e d), del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149».
Il TUEL all'art. 204, rubricato Regole particolari per l'assunzione di mutui, al comma 1 prevede che: «Oltre al rispetto delle condizioni di cui all'articolo 203, l'ente locale può assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale degli interessi, sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate e a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell'articolo 207, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera il 12 per cento, per l'anno 2011, l'8 per cento, per gli anni dal 2012 al 2014, e il 10 per cento, a decorrere dall'anno 2015, delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui. Per gli enti locali di nuova istituzione si fa riferimento, per i primi due anni, ai corrispondenti dati finanziari del bilancio di previsione. Il rispetto del limite è verificato facendo riferimento anche agli interessi riguardanti i finanziamenti contratti e imputati contabilmente agli esercizi successivi. Non concorrono al limite di indebitamento le garanzie prestate per le quali l'ente ha accantonato l'intero importo del debito garantito».
A parere della Corte dei Conti «nell'ambito di questo quadro normativo di riferimento, assai restrittivo, in materia d'indebitamento ed avuto riguardo alla complessiva ratio legis del medesimo […] non [è] possibile per un ente locale far ricorso all'indebitamento, neppure nella limitata misura del 10%, per finanziare opere di straordinaria manutenzione di un immobile che non sia di proprietà pubblica, ma sia stato concesso in comodato da un ente ecclesiastico, seppur per venti anni».
Tutto questo poiché il codice civile, all'art. 1808 prevede che: «il comodatario non ha diritto al rimborso delle spese sostenute per servirsi della cosa. Egli però ha diritto di essere rimborsato delle spese straordinarie sostenute per la conservazione della cosa, se queste erano necessarie e urgenti».
Secondo le previsioni del codice civile, dunque, «gli oneri relativi alle spese di straordinaria manutenzione gravano sul proprietario comodante, il quale ex art. 1808 cod. civ. non è tenuto a rimborsarle al termine del contratto al comodatario, nel caso in cui quest'ultimo si sia volontariamente addossato tali oneri.
Sul comodatario gravano per legge, infatti, soltanto le spese di uso e di manutenzione ordinaria del bene concesso in comodato mentre, riguardo a quelle di manutenzione straordinaria necessarie per l'utilizzo di un immobile secondo certe modalità, il medesimo ha la facoltà di scegliere se provvedervi o meno e se decide di provvedervi, agisce nel suo esclusivo interesse e non ha diritto al rimborso, qualora tali spese non possano ritenersi necessarie per la conservazione della cosa comodata».
La Suprema Corte di Cassazione Civile, sez. III, con sentenza del 6 novembre 2002, n. 15543, ha stabilito che: «dall'art. 1808 c.c. si desume che, se per potere utilizzare la cosa, il comodatario deve affrontare spese, egli può scegliere di affrontarle o no, ma, se decide di affrontarle, lo fa nel suo esclusivo interesse e non ha il diritto di pretenderne il rimborso neppure se si tratta di spese di manutenzione straordinaria».
I giudici contabili sostengono, inoltre, che: «devono […] ritenersi spese d'investimento, di regola, quelle erogazioni di denaro pubblico cui faccia riscontro l'acquisizione di un nuovo corrispondente valore al patrimonio dell'ente che effettua la spesa».
Ciò detto, è del tutto evidente che «ciò non ricorrerebbe nella fattispecie oggetto di parere, nella quale non potrebbe neppure ipotizzarsi che l'ente locale possa vittoriosamente esperire, per recuperare l'incremento di valore apportato dalla ristrutturazione all'immobile comodato, una azione di ripetizione di indebito o di arricchimento senza causa».
Di conseguenza, secondo i giudici della Corte dei Conti «il Comune dovrà valutare a monte la convenienza a stipulare il contratto di comodato di un bene richiedente opere di straordinaria manutenzione, laddove non sia in grado di sostenere gli oneri di straordinaria manutenzione con la parte corrente del suo bilancio, tenendo in debito conto che a tal fine non potrà far ricorso all'indebitamento, pur rientrando le opere di ristrutturazione e manutenzione straordinaria di fabbricati non residenziali tra gli interventi in astratto qualificabili come spese di investimento ai sensi dell'art. 3, comma 18, lett. a) della L. n. 350/2003».
Conclusioni: Per i giudici contabili non è possibile per il Comune ricorrere all'indebitamento, cioè far ricorso all'assunzione di un mutuo per il cofinanziamento di opere di straordinaria manutenzione di un immobile che non rientra nella proprietà pubblica, ma sia stato concesso in comodato da un ente ecclesiastico per venti anni poiché non vi sarebbe l'acquisizione di un nuovo corrispondente valore al patrimonio dell'ente locale che effettua la spesa e perché non sarebbe possibile per il Comune attivare un'azione di ripetizione di indebito o di arricchimento senza causa per recuperare l'incremento di valore apportato dalla ristrutturazione all'immobile comodato.
L'unica via possibile su cui il Comune può incamminarsi è quella di cofinanziare la spesa ovvero la parte mancante rispetto al finanziamento regionale ricevuto, facendo ricorso alla parte corrente del proprio bilancio.
Lecce 16 giugno 2015 Prof. Luigino SERGIO
già Direttore Generale della Provincia di Lecce