di Gabriella Longo - Il principio di legalit� costituisce uno dei fondamenti essenziali dell'ordinamento giuridico.

In diritto amministrativo esso trova la sua massima estrinsecazione nell'art. 97 Cost., ma l'intera legislazione di settore � permeata da tale principio nella misura in cui l'agere pubblicistico � vincolato al perseguimento dei fini predisposti della legge.

E' proprio la finalizzazione dell'attivit� della Pubblica Amministrazione a radicare in capo ad essa la potestas agendi volta al miglior soddisfacimento dell'interesse pubblico.

La legge attribuisce un potere alla Pubblica Amministrazione la quale individua i mezzi per perseguire quel dato obiettivo nei limiti e secondo i parametri predeterminati dal legislatore.

E' vero che la Pubblica Amministrazione � dotata di discrezionalit� ma � pur vero che tale discrezionalit� non pu� sconfinare oltre le direttive fornite dalla legge.

La dottrina e la giurisprudenza distinguono tre accezioni di legalit�: in senso debolissimo, in senso debole e in senso forte.

In base al principio di legalit� in senso debolissimo la Pubblica Amministrazione pu� orientare il suo operato nel senso di tutto ci� che non � vietato dalla legge.

Secondo la sua accezione in senso debole essa � vincolata a quanto previsto dalla legge con riguardo alle condizioni generali di esercizio del potere.

Inteso in senso forte la legalit� restringe il campo d'azione del soggetto pubblico a quello, e solo quello che � statuito dal legislatore.

La categoria dei c.d. poteri impliciti � stata oggetto di accesa diatriba in ordine alla sua compatibilit� con il principio di legalit�

Essa rappresenta quella species di poteri, non espressamente previsti dalla legge, che sono strumentali, serventi, di accompagnamento al potere che il legislatore, expressis verbis, riconosce in capo alla Pubblica Amministrazione.

Va distinta tanto dalla categoria degli "atti impliciti", poich� non concerne atti ma a monte l'esercizio del potere, quanto dalle ipotesi peculiari di silenzio, posto che in questo caso non vi � n� silenzio n� tantomeno inerzia della Pubblica Amministrazione.

Se intendiamo la legalit� in senso forte non vi sarebbe spazio per i poteri impliciti poich� prevarrebbe l'esigenza di garantismo a favore del privato nel bilanciamento degli interessi contrapposti.

All'opposto, questa categoria sarebbe sicuramente ammessa in ipotesi di legalit� in senso debolissimo, ma, in tal caso vi sarebbe una sproporzione a vantaggio dell'amministrazione, la quale avrebbe ampi margini di azione a fronte di carenze di tutela per il privato.

Ed infatti la quaestio iuris che si � posta tanto in dottrina, quanto in giurisprudenza, attiene proprio all'individuazione del corretto equilibrio tra legalit� e poteri impliciti.

Secondo una parte della dottrina e della giurisprudenza parrebbe preferibile intendere la legalit� non in un'accezione relativista, n� totalizzante assolutista, ma ricorrendo ad un'interpretazione mediana del principio in oggetto che consenta, da un lato, di rispondere al mutevole divenire della societ� e alla specializzazione per determinati settori, dall'altro di garantire il rispetto della legge e la tutela del cittadino, in un settore, quello del diritto amministrativo, dove geneticamente la pubblica amministrazione, nell'esercizio delle sue funzioni pubbliche, si trova su un piano preferenziale (non equiordinato).

Al fine di evitare l'obsolescenza, la staticit� e l'inadeguatezza della legge per determinati settori connotati da particolare tecnicismo, in alcuni casi, pare pi� opportuno aprire all'ammissibilit� dei poteri impliciti.

Non � un caso che la problematica si � posta, in particolare, anche se non solo, per le Autorit� Indipendenti, le quali sono dotate di particolari poteri caratterizzati da una maggiore autonomia per le peculiarit� delle materie in cui intervengono, a fronte di un grado di tecnicizzazione della materia piuttosto elevato, e tenuto conto delle maggiori necessit� di garanzie per il privato.

Le Autorit� Indipendenti, infatti, sono dotate di potest� di vigilanza, regolatoria e sanzionatoria e, nell'esercizio della loro potestas operano con l'intento di perseguire la finalit� per la quale sono state create.

In tale contesto pu� accadere, tuttavia, che il margine di autonomia ad esse spettanti sia foriero di uno sconfinamento dai poteri propri dell'Autorit� che non trovi fondamento neppure su un esercizio strumentale e funzionale all'attivit�; in questo caso non residua alcuno spazio per ammettere la categoria dei "poteri impliciti".

Pur se non esplicitamente palesato, l'orientamento della giurisprudenza � nel senso dell'ammissibilit�, seppur con le dovute cautele, dei c.d. poteri impliciti, anche se, nelle fattispecie concrete, presentatesi dinnanzi all'Autorit� giudiziaria, vedi ad esempio il caso delle "tariffe" dell'Autorit� garante per l'energia elettrica ed il gas (in particolare l'art. 3 l. 481/95), nel merito, per carenza dei requisiti propri di ammissibilit� dei poteri impliciti, ha concluso in senso negativo.

E' comunque da evidenziare una volont� di giurisprudenza e dottrina, fatta propria dal legislatore, di razionalizzare la categoria in esame attraverso previsioni espresse di legge che eliminino in radice il problema di compatibilit� con il principio di legalit�.

Ci�, in tal senso, si � avuto, ad esempio, con la l. 15/2005 di riforma della legge sul procedimento amministrativo (l. 241/90), con riguardo al potere di revoca del provvedimento ex 21 quinquies, il potere di recesso ex 21 sexies e di annullamento d'ufficio ex 21 nonies l. 241/90.

Resta da capire, pertanto, quale sar� in futuro l'ambito di operativit� dei poteri impliciti, e, a priori, se residuer� uno spazio applicativo per questa categoria, o se sar� destinata a scomparire in virt� dei plurimi interventi del legislatore volti a riassorbire entro i parametri della legalit� la fattispecie in oggetto.