Avv. Luisa Foti - Non può essere il decreto ministeriale a stabilire in concreto il costo standard per la definizione della ripartizione del fondo per il finanziamento ordinario delle università.
È questo il contenuto della sentenza n. 104/2017 con la quale la Consulta ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni di legge per violazione delle riserve contenute negli artt. 33, 34 e 97 Cost.
La questione
La questione nasce dal giudizio promosso dall'Università di Macerata, per l'annullamento dei decreti ministeriali che per la prima volta, nell'anno 2014, hanno applicato il nuovo sistema di ripartizione del Fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO) che si ispira al criterio del costo standard per studente in corso.
Rigettata la prima delle questioni poste – ossia il presunto mancato inserimento dei criteri direttivi della delega, in quanto, secondo la Corte essi possono anche desumersi da una lettura generale e complessiva della legge in cui è contenuta la delega - ha però accolto l'impostazione del Tar Lazio per quanto concerne la violazione della riserva di legge. A detta del tribunale amministrativo, il Governo non ha esercitato nessun potere delegando totalmente ai decreti ministeriali la determinazione dei criteri per la determinazione del costo standard e, dunque, violando le riserve di legge di cui agli artt. 33, 34 e 97 Cost.
La decisione
Dalla parte motiva della sentenza si legge infatti che "Il governo nell'esercitare la delega non ha aggiunto pressoché nulla ai contenuti dei principi e criteri direttivi già stabiliti dall'art. 5, comma 4, lettera f) l. 240/2010 (…)".
"Questa Corte – ha spiegato la Consulta in premessa - ha già da tempo rilevato che il rinvio a fonti e atti amministrativi non solo non è vietato, ma è in un certo senso persino fisiologico: nulla nella Costituzione – ivi comprese le riserve relative di legge di cui agli artt. 33, 34 e 97 – vieta alla legge di affidare l'integrazione e lo sviluppo dei propri contenuti sostanziali ad un'attività normativa secondaria di organi statali, quando «si versi in aspetti della materia che richiedono determinazioni bensì unitarie, e quindi non rientranti nelle autonome responsabilità dei singoli atenei, ma anche tali da dover essere conformate a circostanze e possibilità materiali varie e variabili, e quindi non facilmente regolabili in concreto secondo generali e stabili previsioni legislative»".
Continuando ha però precisato che il Governo ha, di fatto, "dislocato" l'esercizio della funzione normativa dell'esecutivo nella sua collegialità, ai singoli ministri: "il decreto legislativo non si è limitato ad affidare ad atti amministrativi l'esecuzione di scelte già delineate nelle loro linee fondamentali negli atti con forza di legge del Parlamento e del Governo. Esso ha invece lasciato indeterminati aspetti essenziali della nuova disciplina, dislocando di fatto l'esercizio della funzione normativa dal Governo, nella sua collegialità, ai singoli Ministri competenti, e declassando la relativa disciplina a livello di fonti sub-legislative, con tutte le conseguenze, anche di natura giurisdizionale, che una tale ricollocazione comporta sul piano ordinamentale".
La Corte ha precisato ancora che sì, è vero che la legge delega non aveva prescritto che l'intera disciplina del costo standard trovasse la propria sede nel decreto legislativo "tuttavia, al Governo, in sede di decretazione legislativa, era stato conferito il compito di individuare quantomeno gli indici per la quantificazione e di dettare disposizioni in merito alla valorizzazione del costo standard, ossia al suo collegamento con una parte del FFO. A tale compito il decreto legislativo si è sottratto, devolvendo tutte le scelte sostanziali agli atti ministeriali, che vengono emanati con il concorso di organi amministrativi, ma non di quelli parlamentari, senza assunzione diretta di responsabilità politica da parte del Governo (art. 95, secondo comma, Cost.) e al di fuori del termine previsto per l'esercizio della delega".
"Data l'esistenza di una riserva di legge in materia di ordinamento universitario (artt. 33 e 34 Cost.) doveva ritenersi necessaria a fortiori una maggiore precisione del decreto legislativo per la determinazione degli indici di quantificazione e della valorizzazione del costo standard, a causa delle concomitanza, sul punto, di disposizioni di delega he non risultano affatto particolareggiate.
La legge n. 240 del 2010 aveva delegato il Governo a delineare, con decreto legislativo, i tratti essenziali del nuovo sistema; ma il d.lgs. n. 49 del 2012 non ha affatto chiarito gli elementi qualificanti del sistema, dato che manca del tutto la specificazione della percentuale del FFO da attribuire in base al nuovo criterio e le modalità di quantificazione del costo standard; invece, la definizione di tali elementi è stata demandata ad atti amministrativi, in violazione dell'art. 76 Cost. e della riserva di legge relativa in materia di ordinamento universitario".