Avv. Francesco Pandolfi - Per la Cassazione l'assegno a favore delle vittime del dovere è uguale a quello attribuibile alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata. Per il Consiglio di Stato è in atto una progressiva equiparazione degli assegni, che dipenderà anche dalla copertura finanziaria necessaria per arrivarci.
In pratica la materia è in piena evoluzione.
La legge non prevede alcuna discrezionalità dell'amministrazione nello stabilire la spettanza e il quantum dell'assegno: si tratta solo di applicare le norme al verificarsi di determinate condizioni.
Di grande importanza è la questione della determinazione dell'ammontare di questo assegno, ultimamente affrontata e risolta a marzo del 2017 dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenza n. 7761 del 27 marzo 2017). Poi sviscerata e risolta in senso apparentemente difforme dal Consiglio di Stato (sentenza n. 4092 del 29 agosto 2017).
Assegno vittime del dovere: cosa stabilisce la legge
In questa materia domina il diritto soggettivo, rispetto al quale l'amministrazione non ha alcun potere valutativo. I benefici previsti in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata sono estesi alle vittime del dovere.
Come determinare l'ammontare dell'assegno secondo la Cassazione
La questione è nuova per le Sezioni Unite ed è ritenuta di rilevante importanza.
Ciò che a noi sembra scontato ad una prima lettura delle norme e delle sentenze, in realtà è il frutto di elaborate interpretazioni e di vera e propria "ingegneria giuridica" messa in campo dai Magistrati.
La Corte, per arrivare alla soluzione del complicato rebus parte da una premessa.
Ricorda infatti che:
a) (a proposito delle vittime del terrorismo nel 2003) con la L. n. 350/2003 è stato raddoppiato l'ammontare dell'assegno vitalizio in favore della vittime del terrorismo e della criminalità organizzata: di conseguenza il relativo importo e' divenuto pari ad Euro 500,00 mensili e non più ad Euro 258,23.
b) (riferendosi alle vittime del dovere nel 2006) il Decreto del Presidente della Repubblica n. 243/2006, emanato in base alla L. n. 266/2005 - secondo cui il regolamento doveva definire soltanto tempi e modalità della erogazione dei benefici, in base ad una graduatoria unica nazionale per le vittime del dovere e i soggetti equiparati - all'articolo 4, a proposito degli effetti della L. n. 407 del 1998 per tali ultimi beneficiari - ha affermato che l'assegno vitalizio dovesse essere corrisposto (alle vittime del dovere ed equiparati) in un ammontare pari ad Euro 258,23.
c) questa disposizione avrebbe creato una irragionevole diversità di trattamento tra le vittime del terrorismo e della criminalità organizzata (il cui assegno, come si e' detto, era stato raddoppiato di ammontare dalla L. n. 350 del 2003 cit., che pure ha fatto riferimento alla L. n. 407 del 1998) e le vittime del dovere.
La soluzione del Consiglio di Stato nel 2013
Il Consiglio di Stato - a partire da Sez. 4, sent. 20 dicembre 2013, n. 6156 - con varie pronunce, ha, in via interpretativa chiarito che alla misura dell'assegno indicata nel suddetto Decreto del Presidente della Repubblica n. 243/2006 non deve essere attribuito il valore di cristallizzazione del relativo importo, in quanto escludere le vittime del dovere e i soggetti equiparati dal disposto raddoppio dell'ammontare dell'assegno equivarrebbe a creare una ingiustificata disparità di trattamento, che sarebbe anche in contrasto con l'evoluzione della legislazione in materia, tendente ad un'equiparazione degli importi accordati.
L'equiparazione tra assegni
La successiva giurisprudenza amministrativa e ordinaria si e' uniformata a tale indirizzo, tanto più che la L. n. 244/2007 ha previsto l'attribuzione ai figli maggiorenni delle vittime del dovere di un assegno vitalizio mensile di ammontare pari ad Euro 500,00: così è implicitamente confermata anche da parte del legislatore la suddetta equiparazione.
Se così non fosse ci troveremmo di fronte ad una ulteriore irragionevole disparità di trattamento, questa volta tra figli maggiorenni delle vittime del dovere e vittime del dovere stesse.
Le conclusioni della Cassazione
La Suprema Corte, dopo l'interpretazione del diritto, ne ricava il seguente principio:
"l'ammontare dell'assegno vitalizio mensile previsto in favore delle vittime del dovere e dei soggetti ad esse equiparati e' uguale a quello dell'analogo assegno attribuibile alle vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata, essendo la legislazione primaria in materia permeata da un simile intento perequativo ed essendo tale conclusione l'unica conforme al principio di razionalita'-equita' d cui all'articolo 3 della Costituzione, come risulta dal "diritto vivente" rappresentato dalla costante giurisprudenza amministrativa ed ordinaria".
Il pensiero un pò diverso del Consiglio di Stato
La sintesi della lettura data dal C.d.S. ci segnala che siamo in presenza di un fenomeno giuridico in piena evoluzione, non ancora del tutto stabilizzato.
Sulla misura mensile dell'assegno vitalizio dice che la Legge 407/98 riconosce a chiunque, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di determinati eventi subisca una invalidità permanente non inferiore ad un quarto della capacità lavorativa, nonché ai superstiti delle vittime di azioni terroristiche o della criminalità organizzata è concesso, oltre alle elargizioni ex Legge 302/90 un assegno vitalizio, non reversibile, di lire 500.000 mensili.
Osserva quindi che la Legge 350/03 ha disposto che dal 1 gennaio 2004 i trattamenti mensili dei soggetti destinatari dell'assegno vitalizio sono elevati a 500 euro mensili.
Dice poi che: intervenuta la Legge 266/05 (che prevede la progressiva estensione dei benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità organizzata e del terrorismo anche in favore delle vittime del dovere), l'art. 4 del DPR 7 luglio 2006 n. 343 (regolamento di attuazione volto a definire i termini e le modalità per la corresponsione delle provvidenze entro il limite massimo di spesa stabilito dal comma 562) ha previsto che, a decorrere dall'anno 2006, alle vittime del dovere ed ai soggetti a queste equiparati spetti un assegno vitalizio nella misura originaria prevista di 500.000 lire, pari ora a 258,23 euro, soggetta a perequazione annua.
La funzione applicativa del regolamento
La disposizione del regolamento, che definisce la misura dell'assegno vitalizio per le vittime del dovere, facendo riferimento espresso alla cifra originaria e non a quella incrementata dalla legge n. 350/2003, per un verso non consente possibilità di attribuzione dell'assegno vitalizio in misura diversa da quella espressamente determinata; per altro verso è un'aderente attuazione delle disposizioni di legge.
Il senso della legge 266/2005
Infatti la legge 266/2005 ha voluto attuare, in favore delle vittime del dovere, la progressiva estensione dei benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità organizzata e del terrorismo (co. 562) definendo anche una specifica copertura finanziaria, nei limiti della quale il regolamento governativo avrebbe dovuto fissare i termini e le modalità per la corresponsione delle provvidenze (co. 565).
L'avvio del percorso di equiparazione
E' evidente, secondo il C.d.S., che il legislatore non ha inteso estendere il trattamento previsto per le vittime di atti della criminalità organizzata e del terrorismo alla più ampia categoria delle vittime del dovere, ma ha avviato un percorso di progressiva estensione dei benefici che, così come avvenuto con il regolamento, va parametrata alle risorse disponibili.
Al momento è escluso che il legislatore abbia voluto attuare un automatico richiamo della disciplina vigente in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata; da un altro punto di vista questa opzione sorregge la legittimità della scelta effettuata in sede regolamentare, e dunque l'applicabilità dell'assegno vitalizio nella misura originaria di 258,23 euro e non già in quella maggiore di euro 500 introdotta dalla 350/03.
Rimane sempre e comunque l'obbligo di individuare con legge la copertura finanziaria.
Le conclusioni del Consiglio di Stato
In sostanza: quella che per la Cassazione è una chiara disparità di trattamento, per il Consiglio di Stato è effettivamente una disparità che però si sta superando.
Leggi anche la guida Vittime del dovere: chi sono, cosa dice la legge, a quanto ammontano i benefici e come richiederli
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