di Annamaria Villafrate - In attesa della formulazione della proposta dei questori di Montecitorio per superare i vitalizi degli ex deputati, richiesta dal Presidente della Camera Fico, analizziamo insieme l'istituto per comprenderne la natura, le modifiche intervenute nel tempo e l'esistenza di "impedimenti" reali alla riforma di questi benefici, che sembrano intoccabili.

• Vitalizi: che cosa sono?
• Vitalizi: sulla loro natura concordi Consulta e Cassazione
• Vitalizi: come sono nati
• Vitalizi: le riforme del 2012
• Vitalizi: i tentativi di riforma della scorsa legislatura
• Vitalizi: la questione della retroattività
• Vitalizi: si possono riformare?

Vitalizi: che cosa sono?

Definire il vitalizio come rendita perpetua prevista al termine del mandato in favore di chi ha ricoperto, per un certo periodo e dopo avere raggiunto determinati requisiti di anzianità, una carica elettiva, non è propriamente corretto.

Così come, nonostante la comunanza degli effetti, non è corretto assimilare il vitalizio al comune trattamento pensionistico previsto per gli impiegati pubblici. Il mandato elettivo infatti non è assimilabile al rapporto di pubblico impiego e come tale non risponde alle regole per esso previste in tema di retribuzioni e contributi.

Vitalizi: sulla loro natura concordi Consulta e Cassazione

Sulla non assimilabilità dei vitalizi al trattamento pensionistico è concorde anche la Cassazione, che investita dall'Agenzia delle Entrate di pronunciarsi sulla natura dell'assegno vitalizio spettante ai consiglieri regionali cessati dalla carica, nella sentenza n. 7631/2017, richiamando un principio di valenza generale precedentemente espresso si è così pronunciata: "In tema di imposte sui redditi, le trattenute obbligatorie operate sull'indennità di carica dei consiglieri regionali, in base all'art. 3, 1 0 comma, l.reg. Marche, 13 marzo 1995 n. 23, a titolo di contributo per la corresponsione dell'indennità di fine mandato, prevista dall'art. 9 medesima l.reg., devono essere assoggettate a tassazione, non potendo ad esse applicarsi la causa di esclusione di cui all'art. 48, 2 0 comma, lett. a) d.p.r. n. 917 del 1986 (relativa ai «contributi previdenziali e assistenziali versati dal datore di lavoro o dal lavoratore in ottemperanza a disposizioni di legge») in quanto ad esse non può essere riconosciuta natura previdenziale, essendo finalizzate all'erogazione di un vitalizio che si differenzia dalle prestazioni di natura pensionistica, come risulta sia dal tenore letterale della disposizione, sia dai principi espressi dalla corte costituzionale con la pronuncia n. 289 del 1994 relativa all'assegno vitalizio in favore dei parlamentari sia infine alla qualificazione tributaria dell'indennità in quanto normativamente rientrante tra le indennità per cariche elettive. (Cass., sez. trib., 01-10-2010, n. 20538; Cass., sez. trib., 24-11-2010, n. 23793)."

La sentenza 289/1994 della Corte Costituzionale richiamata dagli Ermellini infatti precisa che: "l'assegno vitalizio, a differenza della pensione ordinaria, viene a collegarsi ad una indennità di carica goduta in relazione all'esercizio di un mandato pubblico: indennità che, nei suoi presupposti e nelle sue finalità, ha sempre assunto, nella disciplina costituzionale e ordinaria, connotazioni distinte da quelle proprie della retribuzione connessa al rapporto di pubblico impiego."

Vitalizi: come sono nati

I vitalizi, al pari delle indennità parlamentari, previste dall'art. 69 della Costituzione e disciplinate dall'art. 1 della legge n. 1102/1948 e dagli artt. 1 e 2 della legge n. 1261/1965, sono disciplinati con regolamenti interni degli uffici di Presidenza di Camera e Senato.

Risale al 1956 infatti il regolamento interno che istituisce la Cassa di Previdenza dei Parlamentari, la cui chiusura è la ragione per la quale i vitalizi sono stati a carico dei contribuenti. Il fatto che i vitalizi siano regolamentati da fonti interne di Camera e Senato, solleva nel corso degli anni ragionevoli dubbi di legittimità. Del resto, così come l'art. 69 della Costituzione prevede la riserva di legge ordinaria per le indennità, anche il sistema "previdenziale" dei parlamentari, nei suoi tratti essenziali, dovrebbe essere disciplinato con legge.

Le perplessità sui vitalizi però non finiscono qui. Non si comprendono infatti le ragioni per le quali la legge 154/1989, abbia equiparato e conseguente esteso ai vitalizi i benefici fiscali delle rendite vitalizie. Questi dubbi di legittimità sono talmente forti che ad un certo punto, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 289/1994 dichiara costituzionalmente illegittimo l'art. 2 della legge 154/1989 per violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione. Ma non è tutto, perché questa sentenza fornisce anche le motivazioni giuridiche necessarie a ritenere che i vitalizi consistono in una forma di previdenza obbligatoria pubblicistica sottoposta a un regime speciale che trova il suo fondamento nei regolamenti interni delle Camere anziché nella legge ordinaria.

Vitalizi: le riforme del 2012

Il 2012 è un anno decisivo per i vitalizi, poiché vengono emanati:

• il "Regolamento per il trattamento previdenziale dei deputati"e
• il "Regolamento delle pensioni dei Senatori".

Entrambi i provvedimenti innalzano i requisiti anagrafici e di durata del mandato richiesti per poter godere del trattamento pensionistico e prevedono il passaggio, per i parlamentari eletti a partire dal 01/01/2012, al sistema contributivo. Per i parlamentari in carica invece è previsto un regime transitorio basato su un sistema pro-rata, che tiene conto della quota di assegno vitalizio maturato fino al 31/12/2011, e di quella soggetta al nuovo regime contributivo.

Importanti anche le delibere del 7/07/2015 degli Uffici di Presidenza che stabiliscono l'abolizione del vitalizio per gli ex parlamentari condannati definitivamente per reati particolarmente gravi e quella del 22/03/2017 dell'Ufficio di Presidenza della Camera, che prevede un contributo di solidarietà per trattamenti che superano i 70.000 euro.

Queste delibere, pur apprezzabili, non fanno in realtà che recepire quanto previsto:

• dal dlgs n. 235/2012 (legge Severino) sull'incandidabilità sopravvenuta;
• dalla legge n. 147/2013 sul contributo di solidarietà posto a carico delle pensioni più elevate (art 1. comma 486).

Vitalizi: i tentativi di riforma della scorsa legislatura

Nella corso della passata legislatura con il disegno di legge n. 2888 noto anche come "Richetti" si tenta di abolire i vitalizi. Il disegno di legge infatti, approvato in Camera, resta seppellito in Senato. Questo il contenuto dell'art. 1 -Abolizione degli assegni vitalizi:

"1. Al fine di rafforzare il coordinamento della finanza pubblica e di contrastare la disparità di criteri e trattamenti previdenziali, nel rispetto del principio costituzionale di eguaglianza tra i cittadini, la presente legge è volta ad abolire gli assegni vitalizi e i trattamenti pensionistici, comunque denominati, dei titolari di cariche elettive e a sostituirli con un trattamento previdenziale basato sul sistema contributivo vigente per i lavoratori dipendenti delle amministrazioni statali.

2. Le disposizioni della presente legge si applicano ai titolari di cariche elettive in carica alla data di entrata in vigore della medesima legge, a quelli eletti successivamente a tale data nonché a quelli cessati dal mandato precedentemente ad essa."

Vitalizi: la questione della retroattività

Sulla possibilità di introdurre trattamenti peggiorativi con effetto retroattivo, andando così a toccare i vitalizi sui quali la riforma del 2012 non ha inciso, si riporta un passo particolarmente esaustivo del Dossier vitalizi n. 528 secondo cui:

"La Corte costituzionale ha escluso, in linea di principio, che sia configurabile un diritto costituzionalmente garantito alla 'cristallizzazione' normativa ed ha riconosciuto al legislatore la facoltà di intervenire con scelte discrezionali, anche emanando disposizioni che modifichino in senso sfavorevole la disciplina di rapporti di durata, ed anche se l'oggetto di tali rapporti sia costituito da diritti soggettivi perfetti.

D'altro canto, la Corte ha scandito che l'intervento del legislatore non possa trasmodare in un regolamento irrazionale, "frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica" (così ad esempio la sentenza n. 310 del 2013).

Pertanto, può commentarsi, una legge che si accinga a prevedere una disciplina con effetto retroattivo, è tenuta a fornire criteri sufficientemente definiti e stringenti affinché dall'applicazione per il passato non discendano effetti di portata tale da ledere il bene (tale non solo per l'individuo coinvolto) della sicurezza giuridica, "da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto" (secondo definizione della citata sentenza n. 310 del 2013)."

Vitalizi: si possono riformare?

Da quanto detto finora è chiaro che non esistono impedimenti alla riforma dei vitalizi. Come precisato nel dossier n. 528 infatti: " il cosiddetto vitalizio parlamentare è stato fino ad oggi disciplinato esclusivamente con delibere degli Uffici di Presidenza delle due Camere (i medesimi organi interni cui la legge ordinaria ha affidato la determinazione delle voci componenti l'indennità parlamentare).

Le due Camere concordemente decidono di auto-vincolarsi in una forma più 'rinforzata' ricorrendo maggiormente alla legge (che per essere modificata richiede l'esercizio paritario e congiunto da parte di entrambe le Camere della funzione normativa primaria) o in forma più 'flessibile', ricorrendo ad atto di regolamentazione interna, modificabile dall'organo che lo ha deliberato." Insomma, così come hanno introdotto il vitalizio, possono anche abolirlo.