Avv. Giovanni Minauro - In materia di sanzioni per violazioni al C.d.S., in caso di mancata proposizione del ricorso al prefetto (o al giudice di pace) avverso il verbale di accertamento o di mancato pagamento della sanzione in misura ridotta, gli enti impositori applicano nei confronti del trasgressore la doppia e più grave sanzione pecuniaria, costituita da quella irrogabile in via principale ex art. 203 C.d.S. (metà del massimo edittale previsto per l'infrazione contestata) e quella, aggiuntiva, della maggiorazione semestrale del 10%, prevista dall'art. 27 l. n. 689/1981 per l'ipotesi di ritardo nel pagamento delle sanzioni amministrative (maggiorazione calcolata sulla sanzione principale a far tempo dalla scadenza del temine indicato nel verbale di accertamento per il pagamento di quella ivi comminata in misura ridotta).

Multe: aumento del 10%, l'attuale indirizzo della Cassazione

In passato, tale condotta sanzionatoria degli enti impositori è stata più volte ritenuta illegittima dalla prevalente giurisprudenza di merito per una molteplicità di ragioni e soprattutto a causa delle inique conseguenze economiche che da essa derivano in danno del trasgressore (Cfr., ex plurimis, Trib. Roma n. 23304, 20/11/2013; Trib. Bari n. 501, 09/02/2012; Giudice di Pace di Rossano, 20.06.2011; Giudice di Pace di Taranto, 21.09.2011 n. 3085; Giudice di Pace di Bari, Sez. VI, 18/05/2010, n. 4184; Giudice di Pace di Roma, 17/12/2008 e 22/02/2007; Giudice di pace Lugo, 19/06/2002; Giudice di pace di Castellammare di Stabia, n.2920/2005), nonché tacciata, più di recente, di possibile incostituzionalità, per violazione degli artt. 2, 3, 53 e 97 Cost. (Cfr. Gdp Grosseto, ord. 5 novembre 2015).

La giurisprudenza di legittimità, dal proprio canto, dopo alcune iniziali oscillazioni, sembra, ad oggi, essersi viceversa assestata nel ritenere legittima l'applicazione della suddetta doppia sanzione. Tanto si desume da una recente pronuncia della c.d. Sezione filtro della S.C. (Cass. n. 3621/2017) – ribadita nei suoi contenuti, più di recente, anche da Cass. civ., sez. VI, 27/02/2018, n. 4554 – nella quale gli Ermellini, nel prendere posizione in ordine al precedente contrasto giurisprudenziale insorto all'interno della Sezione II della stessa S.C. circa la possibilità di iscrizione a ruolo delle sanzioni per violazioni al C.d.S. soltanto, ex art. 203 C.d.S., per la metà del massimo edittale (V. Cass. civ., Sez. II, n. 3701/07), o anche per la riscossione degli anzidetti aumenti semestrali del 10% (Cass. civ., Sez. II, n. 22100/07), hanno ritenuto di dover confermare tale ultimo indirizzo, riportandosi, quanto ai motivi di tale scelta interpretativa, alle ragioni già espresse in Cass. n. 21259/2016.

In tale ultima pronuncia, la S.C. aveva, invero, già ritenuto di dover preferire detto indirizzo giurisprudenziale in base alle seguenti argomentazioni:

– il rinvio all'art. 27 l. n. 689/1981, operato dall'art. 206 comma primo C.d.S. (secondo cui, "se il pagamento non è effettuato nei termini previsti dagli artt. 202 e 204, salvo quanto disposto dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22, u.c., la riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria è regolata dalla stessa L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 27"), non si riferirebbe soltanto alle modalità di riscossione mediante ruoli, ma anche agli importi da iscrivere a ruolo, come sarebbe confermato dal tenore letterale sia dello stesso art. 206 C.d.S. (che non limita il rinvio ad uno, o più, dei diversi commi di cui l'art. 27 si compone) e sia del precedente art. 203 C.d.S., comma 3 (che contiene una deroga espressa unicamente all'art. 17 della l. n. 689 del 1981, e non anche all'art. 27, comma 6);

– la portata generale di tale rinvio si desumerebbe, inoltre, dall'ulteriore funzione, attribuita alla sanzione aggiuntiva in parola dal cit. art. 27 l. n. 689/1981, di assorbire tutti gli interessi eventualmente previsti da qualsiasi altra disposizioni di legge (non esisterebbe, infatti, in materia di sanzioni per violazioni al C.d.S., altra norma volta regolare espressamente la riscossione degli interessi diversamente da quanto previsto dal cit. art. 27);

– tale interpretazione rimarrebbe, infine, confermata dal fatto che la maggiorazione del dieci per cento semestrale in parola non ha funzione "risarcitoria", ma natura di "sanzione aggiuntiva", come statuito dalla Corte Costituzionale nella sentenza 308/1999.

Inapplicabilità della maggiorazione: le ragioni storico-sistematiche

La suddette argomentazioni, a sommesso parere di chi scrive, appaiono del tutto incondivisibili, siccome basate su un'interpretazione di tipo meramente letterale della normativa di riferimento (artt. 203, 206 C.d.S.; 17 e 27 l. n. 689/1981) e poco propensa a considerare alcune prevalenti ragioni di carattere storico-sistematico che lasciano, invece, preferire la contraria e più corretta soluzione ermeneutica, costituzionalmente orientata, della inapplicabilità della maggiorazione in questione alle sanzioni per violazioni al C.d.S.

L'interpretazione di tale normativa non può invero prescindere dall'individuazione delle ragioni che, storicamente, indussero il Legislatore del 1992 a riformare, con riferimento alla materia delle violazioni al C.d.S., il meccanismo sanzionatorio allora previsto dall'art. 17 della l. n. 689/1981 e secondo cui, in caso di mancato pagamento in misura ridotta della sanzione irrogata nel verbale di accertamento, il funzionario o l'agente che aveva accertato la violazione stradale aveva l'obbligo di farne rapporto al Prefetto, il quale, con ordinanza ingiunzione comminava poi la sanzione, determinandone l'entità. Non si può non considerare, infatti, che, con l'art. 203 C.d.S. (a mente del quale, in deroga alle disposizioni di cui all'art. 17 della l. n. 689/81, qualora non sia stato proposto ricorso al Prefetto e non sia avvenuto il pagamento in misura ridotta, il verbale costituisce titolo esecutivo soltanto per una somma pari alla metà del massimo della sanzione amministrativa edittale e per le spese di procedimento), il Legislatore del 1992, lungi dal voler rendere più grave ed afflittivo il sistema sanzionatorio allora in vigore, intese semplicemente rendere più snello, efficiente e veloce il procedimento di determinazione ed irrogazione della sanzione finale da applicare al trasgressore in caso di mancato pagamento di quella prevista in misura ridotta, attraverso l'eliminazione della necessità di emissione di un provvedimento ad hoc da parte del prefetto (ordinanza-ingiunzione) e la previsione, in luogo di tale provvedimento, di uno speciale meccanismo di automatica predeterminazione del quantum della stessa sanzione finale (metà del massimo edittale).

Tanto agevolmente si evince dalla legge delega n. 190/1991, ove, all'art. 3 comma 3, si faceva espresso riferimento ai "criteri della efficienza e produttività dell'amministrazione e della semplificazione e snellimento delle procedure, riducendo al massimo, anche in funzione della prevalente natura degli istituti e dei provvedimenti, l'intervento di più uffici nel procedimento ed eliminando in ogni caso duplicazioni di competenze e di controlli", criteri cui doveva ispirarsi il Legislatore delegato nel riformare le vecchia disciplina della circolazione stradale contenuta nel Regio decreto 8 dicembre 1933, n. 1740 e nel D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393.

E' poi da considerare che, nel passato, prima dell'entrata in vigore del C.d.S. del 1992, gli interessi semestrali di cui all'art. 27 comma 6 l. 689/1981, venivano applicati sulla sanzione finale comminata dal prefetto nell'ordinanza-ingiunzione ed iniziavano a decorrere dalla notifica di tale ordinanza al trasgressore, ossia dal momento in cui quest'ultimo, venuto a conoscenza del quantum debeatur a titolo di sanzione definitiva e delle conseguenze riconnesse al mancato pagamento della stessa, poteva ritenersi in mora. Inoltre, la previsione di un così elevato tasso d'interesse (pari al 20% annuo), come quello introdotto dal Legislatore del 1981, trovava giustificazione nel particolare contesto socio-economico dell'epoca, che, essendo caratterizzato da un tasso di inflazione annuo valutato dall'ISTAT nella misura del 18%, rendeva ragionevole e congruo, in caso di ritardato pagamento della sanzione, il conseguente notevole incremento di valore della stessa, quale pena ulteriore a carico del trasgressore e quale strumento di recupero del danno da svalutazione monetaria causato alla P.A. a causa del ritardo nel pagamento (Cfr. cit. ord. Giudice Pace Grosseto).

Nell'attuale sistema sanzionatorio, non essendo prevista l'emissione e/o la notifica di alcun atto intermedio tra la contestazione del verbale di accertamento e la notifica della cartella esattoriale, i predetti interessi vengono invece applicati sulla sanzione finale autodeterminatasi ex art. 203 C.d.S. (metà del massimo edittale) e fatti decorrere, retroattivamente, dal momento della scadenza del temine previsto nel verbale di accertamento per il pagamento della sanzione in misura ridotta (momento in cui la sanzione definitiva, autodeterminatasi automaticamente ex lege, diviene esigibile), in un contesto economico, come quello attuale, caratterizzato da un tasso d'inflazione monetaria stimato in misura persino inferiore all'1%, che non giustifica, né sotto il profilo socio-economico e né sotto quello più squisitamente giuridico, l'applicazione dell'elevato ed originario tasso d'interesse del 20% previsto dall'art. 27 cit. l. n. 689/1981, oggi da ritenersi, oltretutto, sostanzialmente usuraio alla luce della sopravvenuta normativa antiusura (l. n° 108 del 7 marzo 1996).

Non v'è chi non veda, pertanto, che, applicando in tal modo la maggiorazione in parola, si finisce per tradire le intenzioni del Legislatore e per irrogare (peraltro – come sopra detto – in un contesto socio-economico completamente diverso da quello dell'epoca di entrata in vigore della l. n. 689/81), una "sanzione aggiuntiva" oltremodo grave ed afflittiva al trasgressore, senza che questi possa preventivamente conoscerne l'esatta entità, dipendendo l'ammontare della stessa – ed è questo il punto più critico dell'intero meccanismo sanzionatorio – unicamente dal comportamento amministrativo degli enti impositori e di riscossione. Non essendo previsto alcun termine di decadenza per l'iscrizione a ruolo del credito sanzionatorio derivante da accertata infrazione al C.d.S., l'ammontare della doppia sanzione finale inflitta nel singolo caso concreto non potrebbe che dipendere, infatti, soltanto dai tempi di riscossione del relativo credito da parte dell'Amministrazione procedente, la quale – come, purtroppo, di sovente accade nella pratica – potrebbe anche ritardare colpevolmente la trasmissione dei ruoli all'esattore (ponendo nel frattempo in essere, ad esempio, atti idonei a interrompere continuamente la prescrizione del credito), così provocando un'inaccettabile lievitazione e/o un vero e proprio impazzimento della cartella esattoriale notificata al povero cittadino trasgressore. Fatto, quest'ultimo, idoneo a determinare, oltre ad un'inammissibile incertezza dell'ammontare finale della doppia sanzione, delle intollerabili disparità di trattamento sanzionatorio tra cittadini responsabili della stessa violazione al C.d.S., con conseguente violazione dei principi di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost. (Cfr. cit. Giudice Pace Grosseto, ord. del 5 novembre 2015).

Sotto diverso profilo, è altresì da considerare che l'elevato tasso d'interesse stabilito dall'art. 27 l. 689/1981, se rapportato a quello attualmente applicato in campo tributario, ove sono previsti interessi moratori del 5% annuo, determina un'ulteriore ingiustificata disparità di trattamento tra "contribuente moroso" e "trasgressore moroso", non rinvenendosi alcuna particolare differenza di "riprovevolezza" sociale tra l'illecito comportamento di chi non rispetta norme di natura fiscale e chi colposamente viola norme del C.d.S.

Tutto quanto finora detto appare ancor più grave, se si considera, infine, che la maggiorazione in parola viene applicata, per quanto attiene alle contravvenzioni stradali, per la riscossione di sanzioni di importo quasi sempre non rilevante e che, generalmente, non vengono pagate da cittadini che versano in disagiate condizioni economiche, con conseguenti ripercussioni ancor più discriminatorie nei confronti dei questi ultimi e violazione non solo del fondamentale principio di solidarietà sociale di cui all'art. 2 Cost., ma anche dell'art. 53 della stessa Costituzione, con riferimento alle "condizioni economiche" dei contravvenzionati, "trattandosi di circostanze da cui non si dovrebbe prescindere ai fini della valutazione imputabilità e della riprovevolezza del contestato ritardo nel pagamento" (Cfr. cit. Giudice Pace Grosseto, ord. del 5 novembre 2015; nonché, T.A.R. Lazio, Sez. I, 13 marzo 2007, n. 2201).

Non a caso, alcune amministrazioni, come ad esempio il Comune di Roma, al fine di eliminare le sopra denunciate disparità di trattamento e di mitigare l'ingiusto nocumento economico derivante dall'applicazione dell'elevato tasso di interesse annuale previsto dall'art. 27 della più volte citata l. 689/1981, hanno spontaneamente provveduto ad applicare gli interessi sanzionatori in parola, uniformemente e nei confronti di tutti i cittadini contravvenzionati, soltanto per gli ultimi due anni antecedenti alla notifica della cartella esattoriale.

Ebbene, alla luce delle su esposte argomentazioni, la normativa in esame (artt. 203, 206 C.d.S.; 17 e 27 l. n. 689/1981) non potrebbe che esser letta nel senso di ritenere che, in caso di mancata proposizione del ricorso al prefetto avverso il verbale di accertamento di infrazione al C.d.S. o di mancato pagamento della sanzione in misura ridotta nei termini indicati in tale verbale, possa essere applicata unicamente la sanzione speciale prevista dall'art. 203 C.d.S., maggiorata solo degli interessi calcolati al tasso legale (o tributario) su detta sanzione dal momento della notifica della cartella esattoriale, a ciò non ostando il tenore letterale delle disposizioni sia dello stesso art. 203 che del successivo art. 206 C.d.S. Nell'attuale contesto storico-sistematico, al fine di evitare le sopra denunciate violazioni dei principi costituzionali sanciti negli artt. 2, 3, 53 e 97 Cost., il rinvio operato dall'art. 206 C.d.S. non potrebbe, infatti, che essere riferito alle sole modalità di riscossione delle sanzioni, mentre la deroga prevista nell'art. 203 C.d.S. non potrebbe che essere estesa anche alle disposizioni di cui all'art. 27, comma 6, l. m. 689/1981, a nulla rilevando – contrariamente a quanto ritenuto dalla S.C. nelle criticate pronunce – sia l'inesistenza di una specifica norma del C.d.S. volta a regolare la riscossione degli interessi diversamente da quanto stabilito in tali ultime disposizioni, sia il fatto che la Corte costituzionale abbia attribuito alla maggiorazione de qua natura di "sanzione aggiuntiva". Difatti, se, da una parte, per la riscossione degli interessi, l'aumento semestrale in questione non potrebbe essere in ogni caso utilizzato, proprio perché esso ha natura di "sanzione aggiuntiva" e non funzione "risarcitoria" (risulterebbe contraddittorio, infatti, attribuire natura unicamente sanzionatoria a detto aumento e, nel contempo, ritenere poi lo stesso utilizzabile, in funzione risarcitoria, per la riscossione degli interessi!); dall'altra, la Corte costituzionale, nella su richiamata sentenza del 1999, si pronunciò per la manifesta infondatezza della questione sottoposta al suo esame, unicamente perché ritenne mal posta la stessa questione dal Giudice a quo (il quale aveva denunciato che l'interesse ex art. 27 l. 689/1981 provoca un'ingiustificata disparità di trattamento rispetto al regime dei normali rapporti di credito tra privati, ai quali risulta applicabile il concorso del fatto colposo de creditore ex art. 1227 c.c.), stante la diversità di presupposto e di finalità delle discipline menzionate e mancando, di conseguenza, l'omogeneità dei termini di raffronto, necessaria a fondare un eventuale giudizio di disparità di trattamento rilevante ai sensi dell'art. 3, primo comma, Cost. In altri termini, la Corte, in tale occasione, non fu semplicemente posta nella condizione di potersi compiutamente e definitivamente pronunciare in ordine alla costituzionalità degli aumenti semestrali in argomento con riferimento alle di sanzioni per violazioni al C.d.S., siccome investita di una questione non correttamente formulata dal Giudice a quo.

A tale ultimo riguardo, va anzi evidenziato che, su detta questione di costituzionalità, la Corte Costituzionale non ha avuto modo di potersi pronunciare nemmeno di recente (Cfr. Corte Cost. n. 25/2017), in occasione, cioè, dei dubbi sollevati dal Giudice di Pace di Grosseto nella più volte sopra menzionata ordinanza del 2015 (ove veniva denunciata, per violazione degli artt. 2, 3, 53 e 97 Cost., l'incostituzionalità dell'art. 27 l. n. 689/1981, "nella parte in cui lo stesso consente, in relazione alle sanzioni per violazioni al C.d.S., che la concreta entità della maggiorazione del 10% semestrale possa dipendere unicamente dai tempi impiegati dalle singole Amministrazione per la riscossione della sanzione principale").

Tale questione, difatti, è stata ritenuta dai Giudici della Consulta non rilevante ai fini della decisione della controversia da parte del Giudice a quo, siccome superata dalla sopravvenuta normativa introdotta dalla legge 1° dicembre 2016 n. 225, la quale, ratione temporis, eliminando il problema della debenza degli interessi relativamente ai ruoli trasmessi agli esattori per gli anni 2000 al 2016 (ruoli nei quali rientrava la sanzione oggetto del giudizio che aveva dato luogo alla questione di costituzionalità), aveva inciso sulle disposizioni censurate, rendendo così ineludibile il riesame delle stesse da parte del Giudice rimettente.

E' difatti da segnalare che, a seguito dell'entrata della legge n. 225/2016 (che ha convertito, con modificazioni, il D.L. 22 ottobre 2016, n. 193 – decreto fiscale collegato alla legge di bilancio 2017), tutti i cittadini debitori (anche) di sanzioni per contravvenzioni al C.d.S. rientranti nei carichi di ruolo affidati agli agenti della riscossione per il periodo 2000-2016, possono estinguere il debito con l'Amministrazione pagando la sola sanzione, senza corrispondere gli interessi espressamente indicati in cartella.

Per quanto riguarda, invece, le sanzioni rientranti nei carichi di ruolo affidati agli agenti della riscossione per il periodo successivo all'anno 2016, stante il sopra criticato orientamento dell'attuale giurisprudenza di legittimità, gli enti impositori potranno tranquillamente continuare a pretendere dagli automobilisti contravvenzionati, nel caso in cui gli stessi non propongano ricorso al prefetto (o al giudice di pace) avverso il verbale di accertamento o non paghino la sanzione in misura ridotta nei termini indicati in tale verbale, il pagamento della doppia, più grave ed afflittiva sanzione pecuniaria, costituita da quella irrogabile in via principale ex art. 203 C.d.S. (metà del massimo edittale previsto per l'infrazione contestata) e quella, aggiuntiva, della maggiorazione semestrale del 10%, prevista dall'art. 27, comma 6, l. n. 689/1981.

Rebus sic stantibus, non rimane, quindi, che sperare, per il futuro, in un revirement giurisprudenziale della stessa S.C. o in un intervento riparatore del Legislatore e/o della Corte costituzionale in materia, volto ad impedire che un siffatto accanimento sanzionatorio dello Stato nei confronti del cittadino automobilista, come quello attuato dagli enti impositori con l'applicazione della doppia sanzione in argomento, possa vieppiù perdurare nel tempo e, così, ad evitare che, a correre il rischio di "impazzire", oltre alle cartelle esattoriali, sia lo stesso cittadino sanzionato, la cui integrità psico-fisica è invero già messa quotidianamente a dura prova dalla grave crisi economica ancora in atto.