di Lucia Izzo - Sin dalla fondazione dell'Unione Europea, la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali ha rappresentato uno degli obiettivi fondamentali.
- Trattato di Schengen, cos'è
- Convenzione di Schengen
- Cooperazione Schengen: le misure
- Sospendere Schengen è possibile?
Trattato di Schengen, cos'è
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In particolare è con il c.d. "Accordo di Schengen" o Trattato di Schengen che si è deciso di eliminare progressivamente i controlli alle frontiere interne e di introdurre la libertà di circolazione per tutti i cittadini dei paesi firmatari, di altri paesi dell'Unione europea (UE) e di alcuni paesi terzi.
La firma dell'accordo, risalente al 14 giugno 1985, ha visto coinvolti Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi. Il complesso di norme prende il nome dalla cittadina di Schengen, in Lussemburgo, al confine con la Francia e la Germania.
Convenzione di Schengen
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All'accordo è poi seguita la Convenzione di Schengen, firmata il 19 giugno 1990 dagli stessi cinque paesi ed entrata in vigore nel 1995, che ha definito le condizioni e le garanzie inerenti all'istituzione di uno spazio di libera circolazione.
Gli accordi di Schengen sono stati estesi nel tempo ad altri Stati: l'Italia, ad esempio, ha firmato nel 1990, mentre la Spagna e il Portogallo nel 1991, la Grecia nel 1992, l'Austria nel 1995, la Finlandia, la Svezia e la Danimarca nel 1996.
La Convenzione ha consentito l'abolizione dei controlli interni tra gli Stati firmatari e incentivato la creazione di una frontiera esterna unica lungo la quale i controlli all'ingresso nello spazio Schengen potessero essere effettuati secondo procedure identiche.
All'uopo, si è provveduto all'adozione di norme comuni in materia di visti, diritto d'asilo e controllo alle frontiere esterne onde consentire la libera circolazione delle persone all'interno dei paesi firmatari senza turbare l'ordine pubblico.
Nel 2006 è stato emanato il c.d. Codice frontiere Schengen, un Regolamento (n. 562/2006) che negli anni successivi è stato ulteriormente aggiornato e modificato.
Lo Spazio Schengen
Il c.d. spazio Schengen rappresenta così un territorio dove è garantita la libera circolazione delle persone: in sostanza si tratta dell'insieme dei territori su cui è applicato il Trattato. L'area si è estesa progressivamente fino a comprendere 26 Stati europei (di cui 22 membri dell'UE).
Questi, in base all'acquis di Schengen, hanno abolito i controlli sulle persone alle loro frontiere comuni, che sono state sostituite da un'unica frontiera esterna e funzionano quindi, dal punto di vista dei viaggi internazionali, come un unico paese.
Bulgaria, Cipro e Romania non sono ancora membri a pieno titolo dello spazio Schengen non avendo attuato tutti gli accorgimenti tecnici previsti: per loro persistono provvisoriamente i controlli alle frontiere, almeno finché il Consiglio europeo non deciderà che le condizioni per l'abolizione dei controlli alle frontiere esterne sono state rispettate.
Stati membri che hanno aderito parzialmente all'acquis di Schengen, invece, sono il Regno Unito e l'Irlanda: questi, in base a una clausola di opt-out, hanno deciso di mantenere i propri controlli alle frontiere. Stati terzi che partecipano a Schengen, invece, sono Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein, che hanno firmato la Convenzione di Schengen.
L'acquis di Schengen
Inizialmente la cooperazione intergovernativa era gestita da un Comitato Esecutivo, dotato di Segretariato; a seguito dell'integrazione degli accordi grazie al Trattato di Amsterdam, a questo è subentrato il Consiglio dell'Unione europea a partire dal 1º maggio 1999.
Uno dei compiti più impegnativi per il Consiglio dell'UE in materia di integrazione dello spazio Schengen è consistito nel selezionare, tra tutte le disposizioni e le misure prese dagli Stati firmatari di detti accordi intergovernativi, quelle che costituivano un vero e proprio acquis, ossia un insieme di atti da conservare ad ogni costo se si voleva proseguire la cooperazione.
Con le decisioni 1999/435/CE e 1999/436/CE del 20 maggio 1999 è stato adottato l'elenco degli elementi che compongono l'acquis definendo, per ciascuno di essi, la base giuridica corrispondente nei trattati europei.
L'acquis rappresenta, dunque, un insieme di norme e disposizioni, integrate nel diritto dell'Unione europea, volte a favorire la libera circolazione dei cittadini all'interno del cosiddetto Spazio Schengen, regolando i rapporti tra gli Stati che hanno siglato la Convenzione di Schengen.
Nell'acquis rientrano, oltre ad Accordo e Convenzione di applicazione dell'Accordo, anche gli accordi di adesione alla Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen da parte di Italia, Spagna, Portogallo, Grecia, Austria, Danimarca, Finlandia e Svezia. Vi rientrano altresì le decisioni del Comitato esecutivo e del Gruppo centrale.
I paesi candidati all'adesione dell'UE devono accettare integralmente l'acquis di Schengen al momento della loro adesione. Il controllo di frontiera alle frontiere interne è revocato soltanto (con decisione unanime del Consiglio), dopo che una valutazione da parte della Commissione e degli esperti del paese dell'UE ha verificato la corretta applicazione delle misure di accompagnamento per l'abolizione dei controlli alle frontiere interne.
Cooperazione Schengen: le misure
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Tramite il trattato di Amsterdam del 1997, la cooperazione Schengen è stata inserita nel quadro legislativo dell'Unione europea (UE). Tuttavia, non tutti i partecipanti alla cooperazione Schengen sono membri dello spazio Schengen, perché non desiderano abolire i controlli alle frontiere oppure perché non soddisfano i requisiti richiesti per l'applicazione dell'acquis di Schengen.
Le norme principali adottate nel quadro di Schengen prevedono tra l'altro:
- l'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne;
- un insieme di norme comuni da applicare alle persone che attraversano le frontiere esterne degli Stati membri UE;
- l'armonizzazione delle condizioni di ingresso e delle concessioni dei visti per i soggiorni brevi;
- il rafforzamento della cooperazione tra la polizia (compresi i diritti di osservazione e di inseguimento transfrontaliero);
- il rafforzamento della cooperazione giudiziaria mediante un sistema di estradizione più rapido e una migliore trasmissione dell'esecuzione delle sentenze penali;
- la creazione e lo sviluppo del sistema d'informazione Schengen (SIS).
Cooperazione e sicurezza
Al fine di garantire la sicurezza all'interno dello spazio di Schengen, conciliando libertà e sicurezza, la libera circolazione è stata affiancata anche dalle cosiddette "misure compensative" che mirano a potenziare la cooperazione e il coordinamento fra i servizi di polizia e le autorità giudiziarie.
La cooperazione avviene tra gli Stati Schengen e si realizza tramite lo scambio di informazioni per far fronte alla criminalità transfrontaliera e al terrorismo; è stata, tuttavia, rafforzata anche la cooperazione di polizia, in particolare avvantaggiandosi dei mezzi dell'inseguimento transfrontaliero, della sorveglianza transfrontaliera, dell'istituzione di centri e squadre di polizia comuni, nonché dell'uso del sistema d'informazione Schengen.
Sono numerose le strutture che gli Stati Membri hanno predisposto in vista della cooperazione rafforzata e per garantire scambi rapidi di informazioni e una pronta risposta alle minacce imminenti: si parla di circa 50 centri di cooperazione bilaterale e multilaterale di polizia, nonché di numerose squadre comuni.
Ciò consente di garantire rapidi scambi di informazioni a livello regionale e una pronta risposta a minacce imminenti nelle regioni frontaliere
Le norme Schengen consentono tuttora alle autorità nazionali di ripristinare, in via eccezionale e temporanea, i controlli alle frontiere interne in caso di grave minaccia per la sicurezza o di carenze alle frontiere esterne che possano mettere a repentaglio l'intero funzionamento dello spazio Schengen.
Il Sistema d'informazione Schengen (SIS)
Allo scopo di preservare la sicurezza interna degli Stati membri e segnatamente per lottare in maniera efficace contro la criminalità organizzata, è stato istituito il c.d. sistema d'informazione Schengen (SIS).
Il SIS rappresenta una base dati sofisticata, un sistema d'informazione a larga scala, che consente alle competenti autorità degli Stati Schengen di scambiare dati relativi all'identità di determinate categorie di persone e di beni.
Il SIS consente a forze di polizia, autorità responsabili in materia di migrazione, autorità giudiziarie e altre autorità di effettuare e consultare segnalazioni relative a persone scomparse, a persone o oggetti connessi a reati e a cittadini di paesi terzi non autorizzati ad accedere allo spazio Schengen o a soggiornarvi.
Gli Stati membri alimentano il SIS attraverso reti nazionali (N-SIS) collegate a un sistema centrale (C-SIS) integrato da una rete chiamata SIRENE (informazioni complementari richieste all'ingresso nazionale. Questa rete è l'interfaccia "umano" del SIS.
Mentre il SIS è operativo dal 1995, si sta lavorando su un nuovo sistema dotato di funzionalità progredite e basato su tecnologie di punta. Questo nuovo sistema (SIS II) è attualmente in fase di test, in cooperazione con gli Stati membri.
Sospendere Schengen è possibile?
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Ad ogni Stato sottoscrittore dell'accordo è concessa la facoltà di sospendere temporaneamente l'uso del trattato per un limitato periodo e per specifici motivi, con la conseguenza di ripristinare i controlli alle frontiere interne in entrata e in uscita.
Non deve trattarsi di una decisione arbitraria, ma giustificata da una "minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna di uno Stato membro" o da "gravi lacune relative al controllo delle frontiere esterne" che potrebbero mettere in pericolo "il funzionamento generale dello spazio Schengen".
In tal caso è consentito "in via eccezionale" ripristinare il controllo di frontiera in tutte le parti o in parti specifiche delle sue frontiere interne per un periodo limitato della durata massima di trenta giorni o per la durata prevedibile della minaccia grave se questa supera i trenta giorni". Soltanto per "circostanze eccezionali" è possibile ottenere, al massimo, una proroga di due anni.
A tali sospensioni temporanee si ricorre solitamente per consentire a uno Stato di rafforzare le misure di sicurezza in occasione di eventi particolarmente importanti, ad esempio vertici internazionali o eventi sportivi.
In Italia ciò è avvenuto in occasione del G8 di Genova nel 2001, per quello dell'Aquila nel 2009 e per il G7 di Bari e Taormina nel 2017. La libera circolazione è stato sospesa anche dal Belgio per gli Europei del 2000 e per lo stesso motivo da Portogallo (2004), Austria (2008), Polonia (2012) e Francia (2016).
La Norvegia ha ripristinato i controlli per la cerimonia dei premi Nobel nel 2009 e nel 2012. Malta lo ha in occasione della visita del Papa nel 2010 e l'Estonia per quella del presidente Usa nel 2014. La Spagna, invece, ha sospeso Schengen per il matrimonio dell'allora principe ereditario (ora re) Felipe.
Tuttavia, tale sistema nel corso degli anni è stato accusato di favorire i flussi migratori ed è stato messo a dura prova anche dal diffondersi del terrorismo in Europa. Negli ultimi anni, infatti, le sospensioni sono state per lo più legate al terrorismo e all'emergenza migranti
La sospensione di Schengen, ad esempio, è avvenuta in Norvegia e Svezia nel luglio 2011 a seguito della strage nell'isola di Utøya, mentre in Francia, i confini sono chiusi fino ad ottobre 2018 a seguito degli attentati di Parigi avvenuti nel 2015. Nell'ultimo periodo, poi, altri Paesi hanno reintrodotto temporaneamente i controlli alle frontiere esterne per limitare il flusso di migranti.