di Luca Passarini - Il referendum costituisce l'istituto di democrazia diretta per antonomasia che consiste in una consultazione popolare nel corso della quale al corpo elettorale viene sottoposto un quesito, su cui esprimersi in maniera vincolante ovvero consultiva.

• Referendum: cos'è
• Referendum costituzionale
• Referendum abrogativo
• Referendum regionali
• Referendum relativi a modificazioni territoriali

Referendum: cos'è

Attraverso l'istituto giuridico del referendum si chiede all'elettorato di esprimersi in sostanza con voto diretto su alcune proposte, con la facoltà di scegliere in genere tra due o più opzioni predefinite.

In realtà la tipologia di referendum può essere molto varia, potendo incidere su vari tipi di norme e diversificandosi in base alla natura degli effetti prodotti.

In Italia possiamo distinguere vari tipi di referendum: il referendum costituzionale, il referendum abrogativo di carattere nazionale, i referendum regionali previsti negli statuti delle singole regioni e i referendum relativi a modificazioni territoriali.

Referendum costituzionale

Il referendum costituzionale ex art. 138 della Costituzione, consiste nella partecipazione eventuale del popolo al procedimento di formazione di leggi di rango costituzionale, con valenza oppositiva o confermativa rispetto ad esse, in funzione di garanzia dell'ordinamento costituzionale.

Il presupposto procedurale per la presentazione di un referendum costituzionale è che la legge costituzionale o di revisione costituzionale, adottata dal Parlamento, venga approvata in seconda deliberazione con la sola maggioranza assoluta e non con la maggioranza qualificata dei 2/3 come si evince dal testo costituzionale.

L'art. 138 della Costituzione

Dal tenore dell'articolo 138 Cost. si denota che le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni (quindi quattro votazioni, due alla Camera e due al Senato) ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.

Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.

La legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi (non essendo necessaria invece la differente previsione disposta per il referendum abrogativo che richiede per l'approvazione dello stesso la partecipazione alla votazione la maggioranza degli aventi diritto). Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.
Disciplina puntuale del referendum costituzionale si rinviene inoltre nella legge 25 maggio 1970, n. 352, relativa alle norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo, in particolare dagli articoli 1 a 26.

Referendum abrogativo

La tipologia di referendum abrogativo consiste nella proposizione al corpo elettorale di un quesito relativo all'abrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente forza di legge.

L'istituto del referendum abrogativo è previsto direttamente in Costituzione all'articolo 75 che prevede l'indizione di un referendum popolare per deliberare l'abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. Allo stesso modo indica gli eventuali limiti posti all'utilizzo dell'istituto di democrazia diretta. Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.

Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati, quindi i cittadini italiani che hanno compiuto il diciottesimo anno di età.

La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.

La legge determina le modalità di attuazione del referendum.

Ulteriori limiti impliciti, derivati negli anni dalla giurisprudenza costituzionale, alla sottoposizione a referendum abrogativo sono la Costituzione, le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali per le quali non può operare questo strumento di democrazia diretta; gli atti legislativi dotati di forza passiva rinforzata; le leggi strettamente connesse a quelle espressamente indicate dall'art.75; le leggi a contenuto costituzionalmente vincolato; le leggi costituzionalmente obbligatorie o necessarie.

Inoltre è un limite riconosciuto dalla Corte costituzionale la mancanza di una domanda chiara, scelta questa che giustifica la decisione di vietare i quesiti eterogenei, teologicamente non chiari, non univoci e non dotati di una matrice razionalmente unitaria. Un limite è poi dato dall'eventualità che la normativa di risulta, successiva all'abrogazione referendaria, renda inapplicabile leggi o norme di carattere fondamentale per l'ordinamento. Il sindacato sarà comunque rimesso alla Corte costituzionale.

Una disciplina puntuale è prevista all'art. 31 della L. 352/1970.

Referendum regionali

Con la dicitura generale di referendum regionali ci si può riferire almeno a due tipologie differenti di istituti di democrazia diretta.

Referendum statutario

Da una parte si fa riferimento referendum statutario, che è sempre eventuale ed interviene nel procedimento di formazione degli statuti delle regioni a statuto ordinario, con valenza confermativa od oppositiva, su richiesta di 1/50 degli elettori della regione o di 1/5 dei componenti del consiglio regionale.

È l'articolo 123 comma 3 della Costituzione a disciplinare nel dettaglio il procedimento: lo statuto (regionale) è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi.

Referendum su leggi e altri atti della regione

Dall'altra parte si fa riferimento all'eventuale referendum su leggi e altri atti della regione: che può essere previsto e disciplinato direttamente nei singoli statuti regionali, che in molti casi hanno introdotto oltre alla tipologia abrogativa anche quella consultiva.

Referendum relativi a modificazioni territoriali

Oggetto dei referendum relativi a modificazioni territoriali possono essere:

a) la fusione tra regioni esistenti o la creazione di nuove regioni

Infatti l'art. 132 comma 1 Cost. prevede che: si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione d'abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rap- presentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse.

b) il distacco di province e comuni da una regione perché siano aggregati ad un'altra

Questo è previsto dal secondo comma dell'art. 132 Cost. per cui si può, con l'approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Provincie e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un'altra.
L'articolo successivo, il 133 Cost., si occupa al primo comma dell'istituzione o dell'istituzione di province mediante legge dello Stato su iniziativa dei comuni, previo parere della regione (il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Provincie nell'ambito d'una Regione sono stabiliti con legge della Repubblica, su iniziative dei Comuni, sentita la stessa Regione); nel secondo comma della creazione di nuovi comuni ad opera della regione di riferimento e della modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni (la Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni).

Bibliografia: G. De Vergottini, Diritto Costituzionale, Cedam, 2018