Avv. Antonella Trentini - Il presente approfondimento trae origine dalla innovativa e peculiare sentenza emessa dalla prima sezione del TAR per l'Emilia-Romagna il 6 marzo 2019 (sotto allegata in pdf unitamente alla guida integrale), in una materia, quella dell'esecuzione specifica dell'obbligo di concludere un contratto, nel contesto di una convenzione urbanistica di attuazione di piano particolareggiato, sottoscritta da un Comune e da privati.
Sempre più il giudice amministrativo nell'occuparsi di siffatte problematiche offre spunti decisivi di talché la sentenza che si annota è a tutti gli effetti una conferma sul punto della legittima reazione che un ente locale può esperire in caso di inadempimento del privato all'obbligo di stipulare la convenzione ai sensi degli articoli 17 e 18 del d.P.R. n. 380 del 2001.
L'art. 2932 del codice civile
Di fronte all'inadempimento dell'obbligo di concludere un contratto, come è noto, l'ordinamento prevede il rimedio di cui all'art. 2932 del codice civile. Trattandosi di norma di diritto comune la peculiarità del caso sta nel soggetto promotore dell'azione, ovvero la pubblica amministrazione.
Il caso è dunque interessante sotto molto profili:
- consente l'attrazione diretta al processo amministrativo - oggi regolato dal relativo codice che notoriamente non è un testo chiuso e compiuto, ma aperto e dinamico - della disciplina di diritto comune dell'esecuzione specifica dell'obbligo di concludere un contratto di cui all'art. 2932, mantenendo intatta la giurisdizione amministrativa;
- la pronuncia che ne consegue è costitutiva, produce cioè i medesimi effetti che sarebbero discesi dalla normale conclusione del contratto;
- tale rimedio appare di significativo rilievo in quanto la sentenza di cui si discorre tiene luogo di contratti che hanno ad oggetto accordi procedimentali e vedono parte attiva la pubblica amministrazione ovvero, in ultima istanza, l'interesse pubblico alla conclusione del contratto; (iv) attiene alla complessa materia delle convenzioni urbanistiche attuative di piani particolareggiati.
Il caso
Il caso trae origine dall'approvazione da parte del consiglio comunale di un Piano Particolareggiato nonché della relativa convenzione urbanistica di attuazione, quest'ultima poi sottoscritta dal Comune e dai soggetti attuatori con atto notarile registrato.
Fra le clausole di detta convenzione urbanistica era previsto che una parte degli edifici a destinazione abitativa (pari al 20% della superficie utile residenziale privata e al 100% di quella comunale), venisse destinata all'edilizia convenzionata e che gli interventi e i prezzi di vendita degli alloggi stessi venissero determinati mediante convenzione ai sensi degli artt. 7 e 8 L. n. 10/77. Al riguardo la convenzione urbanistica già individuava i criteri per la determinazione del prezzo di vendita degli alloggi da cristallizzare nella stipulanda convenzione.
E' infatti noto che l'art. 7, L. n. 10/77, prevede che il contributo per il rilascio della concessione edilizia sia limitato alla sola quota inerente l'incidenza delle spese di urbanizzazione, con conseguente esclusione della quota inerente il costo di costruzione.
In detto contesto, la società proprietaria di un'area ricompresa nel suddetto piano particolareggiato e oggetto della convenzione urbanistica, richiedeva il rilascio di concessione edilizia per la realizzazione in detta area di edifici contenenti 70 alloggi, una parte dei quali da destinare ad edilizia residenziale da convenzionare ai sensi dei citati articoli 7 e 8 L. n. 10/77.
Con atto di impegno la società chiedeva al Comune che il rilascio della concessione edilizia venisse anticipato rispetto alla stipula della convenzione sui prezzi e, contestualmente, si impegnava, oltre che a rispettare la convenzione urbanistica, anche specificatamente a stipulare con il Comune la convenzione ai sensi degli articoli 7 e 8 L.10/77, redatta sulla base dei criteri stabiliti dalla Regione e del Comune.
Il Comune, sulla base dell'atto di impegno sottoscritto dal privato richiedente, rilasciava la concessione edilizia richiesta, con i benefici ex lege previsti dello scomputo dei costi di costruzione dal calcolo del contributo concessorio, ai sensi dell'articolo 7, L. n. 10/77.
Successivamente la società alienava ad altro soggetto giuridico l'area facente parte del piano particolareggiato, il quale avente causa subentrava sia negli obblighi derivanti dalla relativa convenzione urbanistica (tra cui quello di stipulare con il Comune la convenzione per la definizione dei prezzi delle vendite degli alloggi secondo i criteri di cui alla convenzione medesima), sia nella titolarità della relativa concessione edilizia, rilasciata in regime agevolato (cioè con contributo concessorio ridotto) di cui all'articolo 7, L. n. 10/77.
Realizzati gli alloggi, la società subentrata procedeva alla individuazione della porzione di fabbricato da assoggettare ad edilizia convenzionata, mantenendo la quota destinata alla edilizia libera da alienare.
Gli alloggi di edilizia libera venivano in effetti alienati a privati acquirenti, senza però avere precedentemente stipulato con il Comune la convenzione di cui era obbligata (già articoli 7 e 8 L n. 10/77, confluiti negli articoli 17 e 18, D.P.R. n. 380/01.
In particolare, era emerso dalla dichiarazione notarile che in ognuno degli atti di vendita rogati era previsto che l'acquirente conferisse mandato con rappresentanza alla società venditrice per la stipula del contratto relativo alla edilizia convenzionata di cui all'obbligo e ai criteri della convenzione urbanistica, fissando così un prezzo a corpo per ogni appartamento, con la precisazione che, qualora la convenzione da stipulare ai sensi degli artt. 17 e 18 D.P.R. 380/01 (già artt. 7 e 8 L.10/77) con il Comune avesse fissato un prezzo minore rispetto a quello indicato nell'atto di compravendita medesimo, la parte acquirente avrebbe avuto il diritto al rimborso della differenza. Si osserva la riguardo che ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione è nulla per la parte eccedente, ai sensi dell'articolo 8, L. n. 10/1977.
Il Comune sollecitava più volte la stipulazione del contratto relativo agli alloggi in convenzione, ai sensi degli articoli 17 e 18, D.P.R. n. 380/01, rammentando altresì che l'intervento edilizio realizzato in virtù di detto accordo procedimentale, aveva beneficiato della riduzione del contribuito di concessione (in specie delle spese di urbanizzazione), quale corollario dell'impegno assunto di stipulare con il Comune specifica convenzione per la determinazione dei prezzi di vendita e dei canoni di locazione ai sensi degli articoli 7 e 8, L. n. 10/77.
Malgrado i reiterati inviti dal Comune rivolti alla società per la stipulazione della convenzione, nessun seguito spontaneo si era ottenuto. Anzi, il Comune stesso veniva diffidato alla stipula della convenzione dagli acquirenti delle singole unità abitative.
Da qui la decisione di adire le vie legali per ottenere una sentenza che producesse gli stessi effetti del contratto non concluso.
La decisione del giudice amministrativo
Il TAR per l'Emilia-Romagna con la sentenza che si annota ha ritenuto che, sulla base di quanto documentato in giudizio dal Comune ricorrente, sussistesse l'obbligo del soggetto attuatore (o soggetto da questi avente causa), di stipulare la convenzione ai sensi degli artt. 17 e 18 del d.p.r. n. 380 del 2001, in quanto resosi inadempiente all'obbligo relativo.
Dev'essere, peraltro, evidenziato che la giurisprudenza amministrativa ha precisato che, avendo la sentenza ex articolo 2932 del codice civile, natura costitutiva e, in quanto tale, producendo essenzialmente gli effetti, definitivi e finali, corrispondenti al programma negoziale definito dalle previsioni delle parti raccolte nella convenzione, nel caso in cui tali effetti non fossero sufficientemente delineati già dalle parti, essa .non potrebbe essere pronunciata. Consapevole di tale orientamento, il TAR per l'Emilia-Romagna ha riportato nella pronuncia l'intera convenzione, completa dell'articolato capillarmente specificato e, per tale esaustività, ha dichiarato che la sentenza emessa "produce i medesimi effetti della convenzione non conclusa ai sensi dell'art. 2932 del cod. Civ.", ordinandone la trascrizione negli appositi registri.
Il principio è stato ribadito di recente dal Consiglio di Stato, il quale, applicando l'istituto dell'articolo 2392 c.c. in materia di convenzioni urbanistiche, ha disposto il trasferimento di proprietà delle opere di urbanizzazione costruite anni prima da una società lottizzante in favore dell'amministrazione comunale, ottenendo così una sentenza produttiva degli stessi effetti del contratto non concluso da una delle parti inadempiente al suo obbligo di contrarre.
In conclusione, il principio per cui qualora il privato abbia sottoscritto un atto d'obbligo per il trasferimento di beni alla pubblica amministrazione nell'ambito di un accordo di urbanizzazione, il giudice amministrativo può emettere la sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ., poichè, anche se non espressamente contemplata dagli artt. 29 e 30 del C.P.A., sia a norma degli artt. 24, 103, 111 e 113 Cost., nelle controversie rimesse alla sua giurisdizione esclusiva, egli può erogare ogni forma di tutela del diritto soggettivo, che a norma degli artt. 11 e 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dato che agli accordi provvedimentali si applicano "i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti".