La riforma Cartabia in materia di famiglia

Avv. Prof. Federica Federici

La Riforma in questione rappresenta certamente una Riforma epocale con una principale finalità: ridurre ad unità una frammentazione di procedure, per giungere ad un processo declinato al singolare – come lo ha definito proprio il Ministro Cartabia – ed avere così, finalmente, un impianto efficiente, snello e decisamente più celere. Obiettivo, così come è già avvenuto per i delitti di mafia e terrorismo, per il diritto societario, per il diritto di proprietà industriale, ecc è trattare in modo unificato controversie che richiedono una elevata specializzazione. Come avverrà questa "rivoluzione"?

Il 9 dicembre 2021 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la legge 26 novembre 2021, n. 206 recante "Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata".

Ci sarà un unico ufficio giudiziario che tratterà le cause relative a separazioni e divorzi, all'affido dei figli, alle adozioni e ai reati commessi dai minorenni, procedimenti che adesso sono divisi tra competenze diverse e frammentate: quelle del tribunale civile, penale e di sorveglianza per i minorenni; quelle del tribunale civile ordinario per le cause riguardanti lo stato e la capacità delle persone (ad eccezione di quelle relative alla cittadinanza, all'immigrazione e al riconoscimento della protezione internazionale); quelle del tribunale civile ordinario in materia di separazioni, divorzi, unioni civili, convivenze; quelle del giudice tutelare per tutti i provvedimenti relativi ai minori; quelle, infine, del tribunale civile ordinario per le cause di risarcimento del danno endofamiliare.

Sono evidenti e noti i problemi che ha comportato la parcellizzazione delle competenze in una materia così complessa, nonostante protocolli e miglioramenti nella comunicazione tra tribunali per i minorenni, civili e penali, per il difficile coordinamento tra i diversi uffici giudiziari, spesso geograficamente distanti, con riflessi negativi sulla durata dei procedimenti e dei relativi tempi di definizione e le inevitabili conseguenze sulla sofferenza delle famiglie e dei soggetti coinvolti.

La Riforma Cartabia si articolerà in tre fasi temporali.

Prima fase: avrà immediata attuazione ovvero decorsi 180 gg dall'entrata in vigore della legge delega 206/21, quindi entro la fine di giugno 2022, vedremo già i primi effetti. Le novità più interessanti riguardano:

1. La negoziazione assistita familiare, alla quale potrà farsi ricorso anche per quegli accordi che hanno ad oggetto l'esercizio della responsabilità genitoriale per i figli nati fuori dal matrimonio, esclusi dalle previsioni precedenti;
2. Il curatore speciale del minore, la cui figura viene codificata con il nuovo art. 78 cpc che tipizza i casi in cui la nomina del curatore è obbligatoria, a pena di nullità del procedimento, e quella in cui è facoltativa. Con la riforma si è voluto dar voce al minore all'interno di tutti i procedimenti che lo riguardano e ciò perché il minore non sia mai sfornito di una adeguata rappresentanza processuale.

Questi i criteri di riparto della competenza tra il Tribunale Ordinario e Tribunale dei minori, con sostanziale svuotamento delle competenze di quest'ultimo, giacché il nuovo tribunale della famiglia assorbirà le competenze attualmente assegnate:

• al tribunale civile, penale e di sorveglianza per i minorenni;
• al tribunale civile ordinario per le cause riguardanti lo stato e la capacità delle persone (tranne quelle relative alla cittadinanza, all'immigrazione e al riconoscimento della protezione internazionale);
• al tribunale civile ordinario in materia di separazioni, divorzi, unioni civili, convivenze;
• al giudice tutelare per tutti i provvedimenti relativi ai minori;
• al tribunale civile ordinario per le cause di risarcimento del danno endofamiliare.

Così il nuovo tribunale della famiglia giudicherà le questioni relative al matrimonio dei minorenni, alla decadenza dalla responsabilità genitoriale o alla sua limitazione, all'amministrazione dei beni dei figli minori, al diritto dei nonni ad avere rapporti con i nipoti, all'affidamento dei minori e agli interventi in favore di minori abbandonati o cresciuti da genitori incapaci di occuparsene.

Seconda fase: il Governo è delegato ad adottare, entro la fine del 2022, uno o più decreti legislativi che rivoluzioneranno, tra l'altro, il rito delle cause familiari; la procedura sarà più snella, superando l'attuale rito camerale nel rigoroso rispetto del diritto di difesa e del principio del contraddittorio. Inoltre, dal 2023, si potranno chiedere, in un unico procedimento, sia la separazione dei coniugi che il divorzio, con evidente riduzione di tempi e costi.

Terza Fase: entro la fine del 2024, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per istituire il Tribunale unico per le persone, per i minori, per le famiglie che si occuperà anche delle competenze ora in capo al Tribunale dei minori e giudice tutelare e quindi solo giudici togati, altamente specializzati e formati, potranno occuparsi di procedimenti di diritto di famiglia.

Il rito unificato - denominato "procedimento in materia di persone, minorenni e famiglie" – sarà introdotto con ricorso, nel quale le parti sono obbligate a riferire con esattezza fatti e situazioni e a indicare i mezzi di prova. Ma non sussistono preclusioni e decadenze per i diritti indisponibili e per i diritti disponibili vi è comunque la possibilità di modifiche di domanda e nuove istanze istruttorie laddove sia necessario per avvenuti mutamenti della situazione in fatto. Il che risponde alle caratteristiche della materia esistenziale sottostante questi procedimenti: in perenne divenire anche durante il processo.

E' prevista la possibilità di assunzione di provvedimenti provvisori urgenti, che possono essere modificati in corso di causa. Tutti i provvedimenti, anche interinali, assunti da giudice monocratico, sono reclamabili davanti al collegio e tutti sono ricorribili in cassazione.

Il giudice è provvisto di poteri istruttori e decisori propri, in funzione del migliore interesse del minore e di altri soggetti vulnerabili (ad es. donne vittime di violenza). Il contraddittorio risulta rafforzato anche nei confronti della persona di età minore, finalmente rappresentato per espressa previsione legislativa in vari procedimenti in cui sussistono prassi disomogenee, codificando gli interventi della Cassazione e prevedendo espressamente che al curatore speciale possano essere attribuiti compiti specifici anche al di fuori del processo.

Viene resa possibile la "conversione" del procedimento di separazione in divorzio, con risparmio di tempi e di costi per l'erario e le persone. Sono disciplinati con particolare attenzione gli interventi del giudice a tutela delle vittime di violenza domestica e di genere così come quelli per il ripristino della relazione della prole minorenne con il genitore che ne è rifiutato.

E' prevista la disciplina del ruolo dei servizi, dell'esecuzione e, con norma immediatamente efficace, l'ampliamento della negoziazione assistita anche ai procedimenti fino ad ora ingiustificatamente esclusi.

Sulla mediazione, questa la formulazione dell'Articolo 21:

o) prevedere che l'attività professionale del mediatore familiare, la sua formazione, le regole deontologiche e le tariffe applicabili siano regolate secondo quanto previsto dalla legge 14 gennaio 2013, n. 4;

E alcune specifiche:

p) prevedere l'istituzione, presso ciascun tribunale, di un elenco dei mediatori familiari iscritti presso le associazioni del settore, secondo quanto disciplinato dalla legge 14 gennaio 2013, n. 4, con possibilità per le parti di scegliere il mediatore tra quelli iscritti in tale elenco; prevedere che i mediatori familiari siano dotati di adeguata formazione e specifiche competenze nella disciplina giuridica della famiglia, nonché in materia di tutela dei minori e di violenza contro le donne e di violenza domestica, e che i mediatori abbiano l'obbligo di interrompere la loro opera nel caso in cui emerga qualsiasi forma di violenza.

Sulla responsabilità personale attribuita ai magistrati la mancata fissazione della prima udienza entro il termine di 90 giorni sarà motivo di valutazione negativa di professionalità. Considerate le preclusioni imposte alle parti, la fissazione della prima udienza dovrebbe avvenire lo stesso giorno dell'iscrizione a ruolo e il ricorrente dovrà essere onerato di notifica immediata al convenuto.

La possibilità di emettere provvedimenti anche prima dell'instaurazione del contradditorio impone inoltre al giudice lo studio immediato del ricorso.

Le preclusioni poste alle parti scoraggeranno forse il contenzioso, e questa è presumibilmente l'auspicio del Governo, che mira ad incentivare le ADR.

Viene "archiviato" l'attuale intervento della Pubblica Amministrazione disciplinato dall'art 403 c.c.: residuando il potere di intervenire solo in casi di emergenza in cui la persona di età minore potrebbe subire gravissimo pregiudizio, ma è previsto l'immediato intervento del giudice che deve ratificare o meno l'intervento dell'amministrazione, in contraddittorio con le Parti e prevedendo anche interventi di sostegno e tutela oltre che la nomina del curatore speciale. Tale istituto viene disciplinato puntualmente, con la codificazione di vari provvedimenti della Suprema Corte e recependo indicazioni della dottrina e delle migliori prassi anche con la modifica dell'art. 78 c.p.c..

La specializzazione dei giudici, anche della procura, è assicurata con specifica formazione, con la previsione che i magistrati siano addetti esclusivamente alle funzioni e che le materia siano di competenza esclusiva delle sezioni specializzate, E' stato rivisitato anche l'istituto dell'affidamento familiare, con la previsione di talune incompatibilità, per evitare il ripetersi di casi "Bibbiano" e sarà possibile "convertire" su istanza delle parti il procedimento di separazione in divorzio.

Si tratta quindi di una riforma ampia, sistematica, che consente il superamento di difetti strutturali del sistema, rendendo il settore ispirato dai principi di ragionevolezza, speditezza, pieno rispetto del contraddittorio e dei diritti di difesa, che ha precedenti solo nella grande riforma del diritto di famiglia e nella riforma della filiazione e che ha affinato strumenti e istituti dopo decenni di lavori e confronti sul punto.

Alcune critiche sono state mosse, invero, verso quegli aspetti della Riforma già sperimentati o che, in via operativa e interpretativa, possono trovare opportune soluzioni o che hanno perso rilevanza e che, nell'equo contemperamento degli interessi in gioco, per dirla con la Corte EDU, non possono pregiudicarla nella sua ottima ragionevolezza e funzionalità a the best interest of the child e a quello degli altri soggetti vulnerabili. Sul punto si consiglia la lettura del contributo di Maria Giovanna Ruo Area persona, relazioni familiari e minorenni: la riforma Cartabia risponde alle necessità di tutela effettiva di Maria Giovanna Ruo - Giustizia Insieme.